I SA 2788/01

WYROK W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Stebnicka NSA Marek Stojanowski Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2003r. sprawy ze skarg E. S. i B. G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego - oddala skargi Zaskarżoną decyzją z dnia [...] numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 1952 roku numer [...] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że zezwoleniem z dnia 9 listopada 1950 roku Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, działając w oparciu o przepisy art.4 i art.5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. 27, poz.197 ze zmianami), zezwolił Społecznemu Przedsiębiorstwu Budownictwa w [...], jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod rozbudowę przedsiębiorstwa nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] o powierzchni 6,9644 metry kwadratowe. Pismem z dnia 22 marca 1951 roku Społeczne Przedsiębiorstwo Budowlane w [...], powołując się na przepis art.7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. 27, poz.197 ze zmianami), zwróciło się do L. i M. małżonków F. o przekazanie nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] i przy ulicy [...], oznaczonej w księdze wieczystej numerem Kw.[...], jako działki 850/22, 851/22 wraz z zabudowaniami oraz jako działki numer 852/22, 853/22, 855/22, 854/22 i 861/22 wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako – K., w zamian za wskazaną przez właścicieli nieruchomość zamienną względnie za podaną przez właścicieli cenę sprzedaży. W dniu 13 kwietnia 1951 roku Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w B. wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie, w stosunku do nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] i stanowiącej własność L. i M. małżonków F., postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego. Po przeprowadzeniu w dniu 10 maja 1951 roku rozprawy administracyjnej, postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem z dnia 13 kwietnia 1951 roku uległo zawieszeniu. Zezwoleniem z dnia 13 kwietnia 1951 roku Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił Zjednoczeniu Budownictwa Miejskiego w [...] na nabycie pod rozbudowę bazy zjednoczenia nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] i objętej księgą wieczystą - [...] - a oznaczonej, jako działki numer 854/22, 857/22, 860/22, 873/22, 834/22, 835/22, 836/22, 837/22, 838/22, 839/22 i 840/22. W dniu 6 kwietnia 1951 roku i w dniu 6 lipca 1951 roku zostały sporządzone operaty szacunkowe dotyczące nieruchomości położonej w [...] stanowiącej własność L. i M. małżonków F., a składającej się z działek gruntu wymienionych w treści wniosku Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w B. z 13 kwietnia 1951 roku. Decyzją z dnia [...] 1951 roku numer [...] Minister Budownictwa zatwierdził ceny nabycia nieruchomości położonej w B. i stanowiącej własność L. i M. małżonków F., a wymienionych we wniosku Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w B. z 13 kwietnia 1951 roku oraz w operatach szacunkowych z dnia 6 kwietnia 1951 roku i z dnia 6 lipca 1951 roku. Pismem z dnia 14 sierpnia 1951 roku Dyrektor Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w B. zwrócił się do L. i M. małżonków F. o zbycie nieruchomości położonej w B. i szczegółowo opisanej w piśmie z dnia 13 kwietnia 1951 roku oraz w zezwoleniach z dnia 9 listopada 1950 roku i z dnia13 kwietnia 1951 roku, za zatwierdzoną cenę oznaczoną w operatach szacunkowych z dnia 6 kwietnia 1951 roku i z dnia 6 lipca 1951 roku, określając jednocześnie tryb wypłaty wynagrodzenia za nabytą nieruchomość, a także wyznaczając ustawowy termin do zawarcia umowy sprzedaży oraz pouczając o skutkach związanych z niedotrzymaniem terminu do zawarcia umowy sprzedaży. W dniu 30 sierpnia 1951 roku Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w B. wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w B., stanowiącej własność L. i M. małżonków F., a szczegółowo opisanej w zezwoleniu Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 13 kwietnia 1951 roku. Pismem z dnia 15 października 1951 roku Sąd Powiatowy w B. zawiadomił, że właścicielką działki położonej w B. i oznaczonej numerem 836/22 jest H. J., a właścicielką działki położonej w B. i oznaczonej numerem 837/22 jest B. B. W dniu 26 października 1951 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. dokonało obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] o powierzchni 11,5646 hektara, która to nieruchomość stanowi własność L. i M. małżonków F. W dniu 5 stycznia 1952 roku oraz w dniu 31 marca 1952 roku odbyły się rozprawy administracyjne. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] 1952 roku numer L.dz. [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., działając w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. 4/52, poz.31 ze zmianami), orzekło o wywłaszczeniu z dniem [...] 1951 roku na rzecz Skarbu Państwa - Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w B., nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] o powierzchni 7 hektarów 1369 metrów kwadratowych, oznaczonej jako działki numer 850/22, 851/22, 852/22, 856/22, 861/22, 853/22, 855/22 oraz nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] o powierzchni 3 hektarów 3250 metrów kwadratowych, oznaczonej jako działki numerami 834/22, 838/22, 839/22, 854/22, 873/22, 857/22, 860/22, które to nieruchomości stanowiły własność L. F. i M. F. Decyzją z dnia [...] 1952 roku numer [...] Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. utrzymała w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] 1952 roku numer L.dz.[...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Pismem z dnia 10 grudnia 1998 roku, uzupełnionym pismem z dnia23 grudnia 1998 roku E. S. i B. G. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 1952 roku numer [...] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Decyzją z dnia [...] numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 1952 roku numer [...] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Decyzją z dnia [...] numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Na decyzję z dnia [...] numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. S. i B. G. Skarżące domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosły zarzut, iż nieruchomość położona w B. przy ulicy [...] była zagospodarowana, na nieruchomości tej znajdowały się budynki fabryczne, warsztaty, magazyny i bocznica kolejowa, a także place składowe, a tym samym nie było podstaw do podejmowania decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości, tym bardziej, że była ona wykorzystywana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne i podlegają oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.21 i art.52 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. 74, poz.368 ze zmianami) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dokumentacyjny zgromadzony w aktach sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art.156 § 1 k.p.a. Pamiętać przy tym należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej postępowanie administracyjne może zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność, odmawiającej stwierdzenia nieważności albo stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy też wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania - art.158 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej ( art.16 k.p.a.), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Ponadto podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. W orzecznictwie przyjmuje się, że aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada, o której mowa w art.156 § 1 k.p.a., istnieje w samej decyzji, a więc wskazać, iż decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w konkretnym przepisie prawa bądź, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz należy ustalić, że naruszenie prawa, o którym wyżej mowa, ma rażący charakter (vide wyrok NSA z 8.10.1999 r IV S.A. 1646/97 niepublikowany, wyrok NSA z 4.07.2001 I S.A. 275/00 niepublikowany). Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] numer [...], wydana została na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. 4/52, poz.31 ze zmianami). Przepisy tego aktu prawnego stanowiły więc podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji objętej kontrolą w postępowaniu nadzorczym. W tym miejscu podkreślić należy, że zasadnie organ administracji publicznej uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] numer [...] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., bowiem z akt sprawy nie wynika aby zachodziła którakolwiek z przesłanek nieważności opisana w art.156 § 1 pkt1-7 k.p.a. W szczególności nie można stwierdzić, że decyzja objęta postępowaniem nadzorczym została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwym jest, że jednostka organizacyjna, która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, należy do kręgu podmiotów wymienionych w art.2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. 4/52, poz.31 ze zmianami). Ponadto poza sporem pozostaje okoliczność, że wykonawca narodowego planu gospodarczego uzyskał przewidziane przez prawo zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] i składającej się z działek gruntu szczegółowo opisanych w tych zezwoleniach, a następnie wymienionych w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika także, że zezwolenia, o których była wyżej mowa, wydane zostały w celu rozbudowy bazy Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w B. Podkreślić należy, że w ramach postępowania prowadzonego przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego, koniecznym było ustalenie, że dla realizacji planu gospodarczego konkretna inwestycja może zostać zrealizowana tylko na nieruchomości objętej treścią postępowania o wydanie zezwolenia-art.7 ust.3 pkt.1 wymienionego wyżej dekretu. Wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia, dawały więc podstawę do przyjęcia, że nieruchomość położona w B. przy ulicy [...] o powierzchni 11,5646 hektarów, a stanowiąca własność L. F. i M. F., była niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego. Nadto materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy dawał organom administracji publicznej prawo do uznania, że w trakcie postępowania administracyjnego nie naruszono dalszych przepisów dekretu, które dawałyby podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że zostały naruszone przepisy w/w dekretu odnoszące się do trybu wezwania właścicieli do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości - art.8 dekretu. Jednocześnie wskazać należy, że wnioskodawca dopełnił także obowiązku polegającego na określeniu ceny nabycia nieruchomości, a zwłaszcza określił tę cenę zgodnie z zasadami opisanymi w art. 28 dekretu. Wreszcie podkreślić należy, że trafnie organy administracji publicznej oceniły, iż samo postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało i było prowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - art17 - art.26. W obwieszczeniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego określono przedmiot postępowania, wskazując położenie nieruchomości oraz jej powierzchnię, a także określono podmiot na rzecz którego miało nastąpić odjęcie prawa własności oraz określono właściciela nieruchomości, a także podano warunki wywłaszczenia, a zwłaszcza określono cel wywłaszczenia. Okoliczność, że w treści obwieszczenia powołano, jako podstawę prawną dekret z 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w latach 1939-1945 ( Dz. U. 20, poz. 138 ze zmianami), pozostaje bez wpływu na późniejsze rozstrzygnięcie. Z treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz z treści pisma skierowanego do L. F. oraz M. F. z dnia 14 sierpnia 1951 roku, a także z treści protokołów rozprawa administracyjnych poprzedzających wydanie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] numer L.dz. [...], wynika jednoznacznie, że podstawę prawną wywłaszczenia stanowią przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.27 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 74, poz.368 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.