I SA 661/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Antoniego K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 marca 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy zwrotu działki - oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 18 marca 1999 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody B. z 3 września 1998 r. Nr (...) odmawiającą zwrotu działki Nr 39/5 położonej w B.-B. gmina K.-L. na rzecz następcy prawnego byłej właścicielki. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że aktem notarialnym z 2.10.1970 r. nieruchomość stanowiąca własność Weroniki K. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację planów budowy "Poligonowej Wytwórni Wielkich Płyt W-70". Decyzją z 3.09.1998 r. Wojewoda B. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz następcy prawnego byłej właścicielki ponieważ została ona wykorzystana na cel wykupu. Od decyzji tej odwołanie złożył pełnomocnik Antoniego K. W opinii skarżącego wątpliwe jest, czy rzeczywiście przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na potrzeby "Poligonowej Wytwórni Wielkich Płyt W-70". Organ odwoławczy odwołania nie uwzględnił. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ daje podstawę do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca wyraźnie wskazuje w art. 137 powołanej ustawy, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z decyzją MRN w B.-B. z 11.09.1970 r. (...) zatwierdzającą plan realizacyjny nieruchomości objęte aktem notarialnym z 2.10.1970 r. zostały przeznaczone pod budowę "Poligonowej Wytwórni Wielkich Płyt W-70". Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu rozprawy z 22.05.1997 r. wynika, że wytwórnia płyt została wybudowana i wytwarzała płyty do lat 1989-1990. Podnoszona przez skarżącego w odwołaniu kwestia naruszenia przez organ wojewódzki obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. W szczególności należy podkreślić, że strony były prawidłowo powiadomione o czynnościach postępowania oraz brały udział w przeprowadzonej rozprawie administracyjnej. Natomiast wskazana w odwołaniu kwestia następstwa prawnego byłego WPBM w B.-B. nie jest okolicznością podlegającą rozpoznaniu w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości. W związku z tym, że cel nabycia przedmiotowej nieruchomości został definitywnie osiągnięty, nie istnieje możliwość jej zwrotu. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do NSA wniósł Antoni K. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skarżący domagał się uchylenia tej decyzji. Skarżący pismem z 18.12.1996 r. złożył wniosek o zwrot działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako pgr 142/6 o powierzchni 30a 26 m2 położonej w B.-B. gmina K.-L. Postępowanie w sprawie zwrotu tej działki było prowadzone w taki sposób, by wniosek został rozpoznany dopiero po wejściu w życie 1.01.1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakładano bowiem, że przepisy tej ustawy stwarzają dogodniejszą sytuację dla uzasadnienia negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym nie dziwi, że w toku tego postępowania doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta w B.-B. oddającej ten grunt w użytkowanie Państwowej Straży Pożarnej, co rzekomo we wcześniejszej fazie postępowania miało uzasadniać negatywne rozpatrzenie wniosku strony. Nie informowano przy tym strony kiedy będzie wydana decyzja oraz jakie przeszkody uniemożliwiają jej wydanie w terminie określonym w art. 35 Kpa. Do tego w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie istotnych faktów dla rozstrzygnięcia wniosku. Nie dopuszczono też strony do aktywnego udziału w postępowaniu, zaś przed wydaniem decyzji wbrew dyspozycji zawartej w art. 10 par. 1 Kpa nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gdyby stronę dopuszczono do udziału w postępowaniu, to zażądałaby przeprowadzenia dowodu z akt administracyjnych Urzędu Rejonowego w B.-B. (...) dotyczących zwrotu na rzecz Andrzeja M. nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, której zwrotu domaga się skarżący. Obie te nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa w identycznych okolicznościach i na podstawie tej samej umowy sprzedaży tj. aktu notarialnego (...). Już ta okoliczność zdaniem skarżącego podważa zasadność odmowy zwrotu spornej nieruchomości. Charakterystyczne jest przy tym to, że według aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego grunt objęty skargą jest przeznaczony po "usługi kultury". Zaprzecza to treści zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o wykorzystaniu jej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Fakt różnego rozstrzygnięcia w identycznej sytuacji prawnej dowodzi o wadliwym rozstrzygnięciu w sprawie objętej skargą i podważa to rozstrzygnięcie. Nie można przy tym pominąć, że strona wniosek o zwrot złożyła do Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu 18.12.1996 r., a więc zanim uprawomocniła się decyzja tego organu z 5.11.1996 r. orzekająca o zwrocie nieruchomości na rzecz Andrzeja M. Obie sprawy toczyły się przed tym samym organem i z tego względu dowody i fakty, które zadecydowały o zwrocie nieruchomości na rzecz Andrzeja M. winny być wzięte pod uwagę również i w tej sprawie ponieważ dotyczyły nieruchomości sąsiedniej. Kierownik Urzędu Rejonowego nie kwestionuje zasadności wniosku poprzez twierdzenie, że nieruchomość nie podlega zwrotowi ponieważ została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem lecz jako wyłączną przyczynę odmowy zwrotu podaje, że nieruchomość znajduje się pod zarządem Straży Pożarnej. Zatem dla tego organu nie było wątpliwości, że nieruchomość ta mogła być zwrócona na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości gdyby nie oddano jej w zarząd Straży Pożarnej decyzją Zarządu Miasta B. z 2.01.1997 r. Decyzja ta została unieważniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. W związku z tym niezrozumiałe jest stanowisko wyrażone obecnie w zaskarżonej decyzji o niemożliwości zwrotu nieruchomości z uwagi na jej wykorzystanie na cel wywłaszczenia. Art. 216 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio a więc nie wprost m.in. do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem skarżącego wyraz "odpowiednio" należy interpretować w taki sposób, aby osoby, które złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pod rządami poprzedniej ustawy nie znalazły się w gorszym położeniu prawnym niż osoby, których wnioski zostały pozytywnie rozstrzygnięte pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Strona nie może ponosić ujemnych następstw wskutek zmiany ustawodawstwa. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, o której mówi art. 32 Konstytucji. Z tego przepisu wynika dyrektywa dla ustawodawcy, aby zmiany ustaw nie pozbawiły strony nabytych praw w świetle obowiązujących ustaw, a jeżeli ma to nastąpić to strony powinny być o tym uprzedzone przez ustanowienie odpowiednio długiego vacatio legis, w ciągu którego strony miałyby szansę na dostosowanie swoich interesów do zmienionego porządku prawnego. Ponadto przy interpretacji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy administracji powinny mieć na uwadze dyrektywę zawartą w art. 21 i art. 64 Konstytucji, mówiących o ochronie własności i prawa dziedziczenia. Przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości są realizacją ochrony prawa własności zagwarantowanego w Konstytucji, ponieważ przywracają prawo własności osobom wywłaszczonym pochopnie z nieruchomości. Jeśli przyjąć, że wywłaszczenie stanowi wyjątek od zasady ochrony własności, to trzeba dojść do wniosku, że wywłaszczenie na inny cel niż określony w ustawie jest nadużyciem prawa. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia również orzecznictwa NSA w tych sprawach ukształtowanego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego stan faktyczny sprawy ustala się na dzień zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tak orzekł NSA np. w wyroku z dnia 5 października 1995 r. IV SA 645/95. W tej sprawie strona złożyła wniosek 18.12.1996 r. a zatem stan prawny z tego dnia powinien mieć decydujące znaczenie w sprawie. W świetle opracowania Tadeusza Wosia pt. "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" o zbędności nieruchomości należy mówić również wówczas, gdy nieruchomość była w przeszłości wykorzystywana na cele wywłaszczenia, ale z jakichś powodów dalsze jej wykorzystanie na ten cel nie jest możliwe. Uwzględniając przedstawione zapatrywanie dotyczące zarówno rozumienia określenia pojęcia "odpowiednio" użytego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również pojęcia "zbędność" wywłaszczonej nieruchomości trzeba dojść do przekonania, że przytoczenie przepisu art. 216 w zw. z art. 136 i art. 137 tej ustawy dla wykazania bezzasadności wniosku strony jest bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie w sprawie zwrotu spornej nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem Antoniego K. z 16 grudnia 1996 r. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, która określała m.in. zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości byłym właścicielom lub ich następcom prawnym. Organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania wniosku w momencie jego wniesienia był Kierownik Urzędu Rejonowego w B.-B. Ponieważ organ ten nie zakończył postępowania do 31.12.1997 r., a z dniem 1.01.1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, która uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę o gospodarce gruntami, o której wyżej mowa i zmieniła właściwość organów administracyjnych upoważnionych do orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wyznaczając do tego wojewodę, postępowanie z wniosku Antoniego K. prowadził dalej Wojewoda B. Stosownie do postanowień art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną, prowadzić należy na podstawie jej przepisów. Tak więc przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji organu rozpoznającego wniosek skarżącego. Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne - stanowi, że poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynika zatem wprost z tej normy, że warunkiem koniecznym żądania poprzedniego właściciela - następcy prawnego - zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, iż stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Kiedy natomiast nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu ustawy precyzuje przepis art. 137 ust. 1. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierała odpowiednika obecnego art. 137 i w związku z tym oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonywał każdorazowo organ administracyjny rozpoznający sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Aktualnie obowiązująca ustawa ściśle określa w powołanym art. 137 ust. 1 kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w tym kierunku zmierzać muszą ustalenia organu rozpoznającego sprawę dotyczącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej a następnie dokonanie oceny czy stała się ona zbędna - w rozumieniu art. 137 - dla realizacji tego celu. Stanowiąca przedmiot sporu w niniejszej sprawie działka nie została przejęta przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia. Została ona nabyta notarialną umową kupna-sprzedaży z 2.10.1970 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stąd też w kwestii jej zwrotu na rzecz następcy prawnego byłego właściciela będą miały w myśl art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiednie zastosowanie przepisy tej ustawy odnoszące się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W akcie notarialnym z 2.01.1970 r., którym Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego w B.-B. nabyło w imieniu Skarbu Państwa od Weroniki K. działkę Nr 142/5 o powierzchni 30a 26 m2 wskazano, że zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z 11.09.1970 r. (...) nabywana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budowy "Poligonowej Wytwórni Wielkich Płyt W-70". W związku z żądaniem skarżącego zwrotu tej nieruchomości należało wyjaśnić, czy cel dla jakiego została ona nabyta został zrealizowany. Na rozprawie administracyjnej z 22.05.1997 r. dotyczącej zwrotu działki Nr 142/5 na rzecz Antoniego K., w której uczestniczył jego pełnomocnik ustalono, że Wytwórnia Wielkich Płyt W-70 została wybudowana i funkcjonowała do końca lat 80-tych. Następnie w toku postępowania wyjaśniającego ustalono również w oparciu o materiały przedstawione przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "B." w B.-B., że sporna działka wchodziła w skład terenu "Wytwórni Wielkich Płyt W-70". Dowodu, który by wskazywał, iż było inaczej skarżący nie przedstawił. W swym wniosku o zwrot omawianej działki Antoni K. uzasadniał swe żądanie tym, że jak twierdził "obecnie działka nie jest wykorzystywana dla celów będących przyczyną wywłaszczenia", co nie oznacza, że działka nie została wykorzystana na cel nabycia. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że w tym przypadku nie zachodzą przesłanki zbędności określone w cytowanym art. 137 ust. 1. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - umowie notarialnej nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W tej sprawie natomiast cel na i działka o zwrot której starania czyni Antoni K. - została nabyta zrealizowano. Wytwórnia Wielkich Płyt została bowiem wybudowana i od 1972 r. przez 16 lat prowadziła produkcję. To, iż z końcem lat 80-tych zaprzestano w Wytwórni produkcji, nie oznacza, że wchodząca w jej skład działka stanowiąca poprzednio własność Weroniki K. stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel, dla którego została nabyta. Cel ten bowiem jak wykazano został zrealizowany. To zaś oznacza, że sporna działka w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi podlegać nie może. Z tego względu na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę należało oddalić.