I SA 746/98

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Prezesa Rady Ministrów na uchwałę Sejmiku Samorządowego Województwa (...) z dnia 21 kwietnia 1997 r. nr XVII/75/97 w przedmiocie rozpoznania skargi na działalność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) i na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Uchwałą nr XVII/75/97 z dnia 21 kwietnia 1997 r. w sprawie skargi na działalność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) Sejmik Samorządowy Województwa (...) uznał za zasadną skargę Filipiny i Mariana małżonków M. na działalność tego Kolegium. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 229 pkt 7 Kpa. Powyższą uchwałę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Rady Ministrów, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako sprzecznej z prawem, ponieważ podejmując taką uchwałę Sejmik przekroczył swoje kompetencje. W obszernym uzasadnieniu skargi dowodzono, że żaden przepis prawa materialnego ani proceduralnego nie stanowi o tym, że sejmik samorządowy jest organem wyższego stopnia lub organem nadzoru w stosunku do samorządowego kolegium odwoławczego. W szczególności wniosku takiego nie można wyciągać z art. 77 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, który stanowi, że do zadań sejmiku należy wybór przewodniczącego kolegium oraz powołanie jego zastępcy i pozostałych członków, a także ich odwoływanie na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Określone w tym przepisie uprawnienia kreatywne sejmiku samorządowego nie przesądzają jeszcze o jego uprawnieniach władczych w stosunku do samorządowego kolegium odwoławczego. Także powołany przez Sejmik jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 229 pkt 7 Kpa nie daje sejmikom samorządowym takich uprawnień. W odpowiedzi na skargę przewodniczący Sejmiku Samorządowego Województwa (...) wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Po pierwsze stwierdził, że skarga jest przedwczesna, ponieważ skarżący nie wyczerpał drogi określonej w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to jest nie wezwał Sejmiku do usunięcia naruszenia prawa, a wiec skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Po drugie, zajął stanowisko, iż skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżona uchwała znajduje umocowanie w art. 227 i nast. Kpa z tego powodu, że brak organu właściwego do rozpatrzenia skargi małżonków M. na działalność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) pozbawiłby ich tego uprawnienia. Dodał, że ocena charakteru prawnego kolegiów jako organów nie jest w literaturze przedmiotu jednoznaczna, a zatem trafne jest stanowisko Sejmiku, ze objęte one zostały dyspozycją art. 229 pkt 7 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy rozważyć podniesiony przez Sejmik zarzut niedopuszczalności skargi z powodu niewyczerpana środka przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Jest on nietrafny. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ organem nadzoru nad sejmikiem samorządowym jest Prezes Rady Ministrów /por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 1994 r. W 1/94 - OTK 1994 cz. II poz. 47/. Stosownie do art. 91 ust. 1 tej ustawy organ ten może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały sejmiku samorządowego, a także jego prezydium, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia mu uchwały przez przewodniczącego sejmiku. Po upływie tego terminu może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga taka więc stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych Prezesa Rady Ministrów nad działalnością sejmiku i należy uznać, że może ona być złożona w takim zakresie, w jakim ten nadzór jest wykonywany /art. 85 i nast. ustawy o samorządzie terytorialnym/. Trafny zatem jest wniosek, że przepisy tej ustawy wprowadzają tryb zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru odmienny od tego, jaki został unormowany w cytowanej ustawie o NSA. Za konkluzją tą przemawia również fakt, że przepis art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej, w przeciwieństwie do jej art. 101 ust. 1, nie przewiduje obowiązku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tych odmienności jednak jest więcej: na przykład wniesienie skargi przez organ nadzoru na uchwałę organu samorządu terytorialnego nie jest ograniczone terminem trzydziestodniowym, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. Za powyższą tezą przemawiają również względy wykładni systemowej. Należy bowiem podkreślić, że omówione wyżej rozwiązanie zostało przyjęte w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ dla określenia trybu zaskarżania przez organy nadzorcze do sądu administracyjnego uchwał organów samorządu powiatowego. Odmienne zaś rozwiązanie zawarto w rozdziale 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576/; obie powołane ustawy wejdą w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Potwierdza to tezę, że omawiane przepisy są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o NSA. Z tych względów nie można twierdzić, że przepis art. 34 ust. 3 tej ostatniej ustawy, jako przepis późniejszy w stosunku do ustawy o samorządzie terytorialnym, ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, albowiem lex posterior generalis non derogat legi priori speciali. Skarga nie jest również zasadna, jako że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przede wszystkim należy stwierdzić, że sejmik samorządowy nie jest ani organem sprawującym bezpośredni nadzór, ani organem wyższego stopnia w stosunku do samorządowego kolegium odwoławczego w rozumieniu art. 229 pkt 7 Kpa. Stanowisko przeciwne nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W świetle tych przepisów sejmik ma w odniesieniu do kolegium jedynie pewne, enumeratywne określone kompetencje o charakterze kreatywnym, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przepis art. 229 pkt 7 Kpa stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności innego terenowego organu administracji rządowej, przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej, to organem właściwym do ich rozpatrzenia jest organ wyższego stopnia lub organ sprawujący bezpośredni nadzór. Nie można z niego wywieść właściwości sejmiku samorządowego do rozpoznawania skarg na działalność samorządowego kolegium odwoławczego również z tego powodu, że kolegium nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w tym przepisie. Faktem jest, iż w literaturze przedmiotu nie został określony jednoznacznie charakter samorządowych kolegiów odwoławczych. Podstawowe znaczenie dla określenia charakteru kolegiów ma art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem są one organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a należących do zadań własnych gminy. W tym zakresie są one właściwe do rozpoznawania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, podstawowym zadaniem kolegiów jest sprawowanie szeroko pojętej kontroli instancyjnej oraz nadzoru pozainstancyjnego nad działalnością organów gmin w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, z wyjątkiem zleconych im zadań administracji rządowej. (...) Ponadto kolegia są uprawnione do przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Podkreślić jednak należy, że art. 2 cytowanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych powiązał właściwość do rozpatrywania przez kolegia skarg i wniosków z indywidualnymi sprawami administracyjnymi pozostającymi w zakresie zadań własnych gminy. Innymi słowy, kolegia nie są właściwe do rozpoznawania skarg i wniosków na działalność organów gminy, jeżeli jest ona podejmowana w zakresie zadań zleconych. Od tej zasady można znaleźć w obowiązujących przepisach wyjątki. Polegają one m.in. na poddaniu właściwości kolegiów orzekania w sprawach cywilnoprawnych. Na mocy art. 43a i art. 43f ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 21 października 1994 r. /Dz.U. nr 123 poz. 601/ kolegiom powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W tym zakresie działalność kolegiów podlega kontroli sadów powszechnych. Obok działalności orzeczniczej kolegia zostały wyposażone w pewne kompetencje o charakterze kontrolno-nadzorczym. Polegają one na: uprawnieniu do żądania niezbędnych informacji i dokumentów dotyczących działalności organów gmin /art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy/, prawie wglądu do dokumentacji związanej z załatwianiem spraw będących przedmiotem orzekania kolegium /art. 19 ust. 2 pkt 2/ oraz kompetencji do wydawania postanowień sygnalizacyjnych /art. 20/. Przedstawiony przegląd kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych uprawnia do postawienia tezy, że są one organami administracji o wyjątkowym charakterze w polskim systemie organów administracji publicznej. Przede wszystkim właściwość kolegiów ogranicza się do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, rozpoznawanych przez organy samorządu terytorialnego. Swoje kompetencje kolegia realizują przede wszystkim przez działalność orzeczniczą. Należy również podkreślić, ze kolegia są organami wyższego stopnia w stosunku do organów gmin jedynie w znaczeniu instancyjnym, a nie ustrojowym. Unormowanie to powoduje, że oba te rodzaje organów pozostają właściwie jedynie w stosunkach procesowych, zachowując wzajemną niezależność. Wynika z tego dowodnie, że kolegia nie są terenowymi organami administracji rządowej., co zresztą znajduje potwierdzenie w treści art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Skoro jednak są one organami administracji publicznej, to jest oczywiste, że nie są ani przedsiębiorstwami państwowymi, ani innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Sąd - nie będąc w myśl art. 51 cytowanej ustawy o NSA związany granicami skargi - orzekł o stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym.