II FSK 1927/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Grażyna Nasierowska, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1627/13 w sprawie ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 12 września 2013 r. nr 360/XXIII/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na rzecz Gminy Łazy kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Gminy Łazy i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 12 września 2013 r. w przedmiocie uchwały rady gminy w kwestii opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco: Zaskarżoną uchwałą z 12 września 2013 r. nr 360/XXIII/2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U z 2012 r., poz. 1113, dalej: u.r.i.o.) w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) stwierdziło nieważność § 5 uchwały nr XXVI/226/13 Rady Miejskiej w Łazach z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie wprowadzenia Programu Wsparcia "Rodzina 3+" z powodu istotnego naruszenia prawa, polegającego na wprowadzeniu ulgi w wysokości 20% na każdego członka rodziny w opłacie za gospodarowanie odpadami tylko w przypadku prowadzenia selektywnej zbiórki na warunkach określonych w odrębnej uchwale Rady Miejskiej w Łazach – co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., u.c.p.g.). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono, że badaną uchwałą Rada Miejska w Łazach wprowadziła ulgę w wysokości 20 % na każdego członka rodziny w opłacie za gospodarowanie odpadami tylko w przypadku prowadzenia selektywnej zbiórki na warunkach określonych w odrębnej uchwale Rady Miejskiej w Łazach. W podstawie prawnej przywołano art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182, dalej: u.p.s.), która, zdaniem RIO, w żaden sposób, nie koresponduje z zasadami ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, rozwiązanie przyjęte przez Radę Miejską narusza prawo albowiem wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 6 k ust. 4 u.c.p.g. Przepis ten wyraźnie sanowi, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6 j ust. 1 i 2 ustawy (tj. od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub od ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub od powierzchni lokalu mieszkalnego lub od gospodarstwa domowego), może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6 c ust. 1 ustawy (tj. nieruchomości zamieszkałych) spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Tymczasem w badanej uchwale zastosowano formę ulgi w płatności tych opłat, która to forma nie mieści się w katalogu rozwiązań objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Gmina zarzuciła naruszenie: - art. 11 ust. 1 u.r.i.o. poprzez uznanie, że uchwała w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej podlega nadzorowi RIO, - art. 110 ust. 10 u.p.s. poprzez uznanie, że uchwała w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej nie może zawierać odesłań do innych regulacji o zakresie przyznanych ulg, - art. 6 k ust. 4 u.c.p.g. poprzez uznanie, że niemożliwe jest różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach jest organem nadzoru w sprawie uchwał podejmowanych przez rady gmin w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na mocy art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Wykazana powyżej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych w zakresie kontroli uchwał podejmowanych przez rady gmin w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie rozciąga się jednak na wszelkie akty prawa miejscowego, w których organ uchwałodawczy wspomina o tychże opłatach. Objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem § 5 uchwały stanowi regulację dotyczącą funkcjonowania Programu Wsparcia "Rodzina 3 +", poprzez który skarżąca gmina zamierza realizować swoje zadania z zakresu pomocy społecznej. Przepis, którego nieważność stwierdzono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest zatem przejawem działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, która – zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy poddana została nadzorowi tych organów. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydał zatem organ niewłaściwy, co stanowi przesłankę jego uchylenia w oparciu o art. 148 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1) P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 u.r.i.o. oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, wskutek bezzasadnego przyjęcia, że stanowienie przez gminy ulg w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie należy do właściwości rzeczowej Kolegium Izby, co doprowadziło do bezzasadnego uznania, że doszło do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej Kolegium Izby, czego konsekwencją było również ustalenie naruszenia przez Kolegium Izby art. 11 ust. 1 pkt 5) u.r.i.o. Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie na rzecz izby zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto podlega oddaleniu. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją miało być naruszenie pkt 5 pierwszego z wymienionych przepisów, należy zwrócić uwagę na brak precyzji w określeniu podstaw kasacyjnych oraz niedostateczne powiązanie z nimi treści wysuniętych twierdzeń. Rzecz w tym, że art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zawiera wiele jednostek redakcyjnych i zakwestionowanie zgodności zapadłego w sprawie wyroku z całością uregulowania ujętego w tym przepisie, a następnie – tylko z jego częścią objętą unormowaniem z pkt 5, rodzi zasadnicze trudności w ustaleniu wzorca przeprowadzanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Pomijając tę usterkę, wypada zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił okoliczności, które zaważyły na dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocenie prawnej, koncentrując się na wybranych elementach przedstawionej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku argumentacji. Podejmując próbę ustalenia charakteru uregulowania ukształtowanego przepisem § 5 uchwały nr XXVI/226/13 Rady Miejskiej w Łazach, o nieważności którego orzeczono w podjętym przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Katowicach rozstrzygnięciu nadzorczym (udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy tworzy on samoistną podstawę do korzystania z ulgi w opłacie za gospodarowanie odpadami, a w konsekwencji – czy odnosi się on do spraw wymienionych w powołanym już art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych), nie sposób pominąć relację pomiędzy nim a przepisem § 1a uchwały Rady Miejskiej w Łazach nr XXII/185/12, dodanym do niej z mocy uchwały tejże Rady nr XXVI/225/13, podjętej zresztą w tym samym dniu, co wspomniana uprzednio uchwała oznaczona nr XXVI/225/13, tj. 20 czerwca 2013 r. Stanowi on co następuje: "Stawka opłaty, o której mowa w § 1 ust. 2 ulega obniżeniu o 20% na każdego mieszkańca, jeżeli właściciel nieruchomości jest uczestnikiem Programu Wsparcia »Rodzina 3+« w Gminie Łazy, którego zasady reguluje odrębna uchwała". Posłużenie się jednoznacznym w swej treści zwrotem "ulega obniżeniu" nie pozostawia nawet cienia wątpliwości co do tego, który z przepisów – § 1a zmienionej w 2013 r. uchwały nr XXII/185/12 czy też § 5 uchwały nr XXVI/226/13, noszącej zresztą nagłówkową nazwę: "w sprawie wprowadzenia Programu Wsparcia »Rodzina 3+« (operujący zwrotem: "Na podstawie Karty zapewnia się ulgę [...] na warunkach określonych w odrębnej uchwale") tworzy podstawę do korzystania z ulgi, a tym samym dotyczy materii objętej unormowaniem z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Tak jak wszelkie przepisy prawa, również przepisy prawa miejscowego podlegają ogólnie uznanym zasadom wykładni, umożliwiającym eliminowanie błędów redakcyjnych i niezręczności językowych, w zgodzie z celem danego unormowania i jego miejscem w porządku prawnym. Rozważenie związku pomiędzy dotkniętym drobnym uchybieniem formalnym typu redakcyjnego przepisem § 5 uchwały nr XXVI/226/13 i przepisem § 1a uchwały nr XXII/185/12 (w brzmieniu nadanym mu w 2013 r. przez uchwałę XXVI/225/13), potwierdzonym skądinąd faktem użycia podwójnych odesłań – odpowiednio do zasad "programowych" i zasad udzielania ulg, nie pozwalałoby nawet na przyjęcie, że w analizowanym przypadku dopuszczono się nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Paradoksalnie, stwierdzając nieważność przepisu, który tylko pozornie tworzył podstawę do korzystania z ulgi w opłacie za gospodarowanie odpadami (był – w ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach taką podstawą), nie uznano za stosowne uruchomienia działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu podstawy rzeczywistej i usunięcia w ten sposób domniemanej kolizji pomiędzy przepisem prawa miejscowego a art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak przyznano w piśmie pełnomocnika organu nadzoru skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2014 r., "fakt braku stwierdzenia nieważności zapisu par. 1a uchwały RM w Łazach z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed WSA w Gliwicach, dotyczącej par. 5 uchwały RM w Łazach z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie wprowadzenia Programu Wsparcia »Rodzina 3+« w Gminie Łazy" (s. 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to okoliczność o kluczowym znaczeniu nie tylko dla dokonania kontroli zgodności z prawem działań organu nadzoru, ale i zbadania racjonalności oraz sensu jego poczynań. Materia objęta unormowaniem uchwały Rady Miejskiej w Łazach z 20 czerwca 2013 r. nr XXVI/225/13, modyfikującej treść uchwały nr XXII/185/12, w odróżnieniu od przedmiotu uregulowania ukształtowanego przez uchwałę nr XXVI/226/13, z pewnością mieściła się w zakresie właściwości regionalnych izb obrachunkowych (art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych), jednak przepisu § 1 pkt 3 tego aktu nie zakwestionowano (nie podjęto kroków w celu wzruszenia jednego z jego postanowień ze skutkiem ex tunc w trybie nadzoru lub na drodze sądowej – art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym). W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.