II FSK 2351/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Wa 1095/10 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. G. na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 1095/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 10 lutego 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że po otrzymaniu upomnienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego wzywającego do uregulowania należności podatkowych skarżący wniósł o zawieszenie prowadzonego w stosunku do niego postępowania egzekucyjnego. Po wezwaniu do sprecyzowania złożonego pisma W. G. wskazał, że wnosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, podnosząc jednocześnie zarzut nieistnienia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji. Po przekazaniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego według właściwości (w przedmiocie zarzutów prowadzone było odrębne postępowanie), postanowieniem z dnia 1 lipca 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej: u.p.e.a.). Organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku postępowanie egzekucyjne nie zostało skutecznie wszczęte, bowiem tytuł wykonawczy nie został doręczony, a w związku z tym żadna czynność egzekucyjna nie została dokonana. W takiej sytuacji, w ocenie organu, rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego byłoby bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu zażalenia Minister Finansów postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pełni podzielając stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w K. W skardze do sądu administracyjnego W. G. zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 63 i nast. k.p.a., art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia Ministra Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że zaskarżonemu postanowieniu Ministra Finansów z dnia 10 lutego 2010 r. nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został złożony jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wniosek ten stanowił odpowiedź na upomnienie przedegzekucyjne, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. Z kolei czynność ta nie wszczyna postępowania egzekucyjnego. Istotą upomnienia jest bowiem jedynie uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jak stanowi z kolei art. 26 § 5 u.p.e.a. dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymagane jest doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ prawidłowo zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., tj. umorzył postępowanie w sprawie. Niedopuszczalne byłoby bowiem orzekanie merytoryczne o wstrzymaniu postępowania administracyjnego w sytuacji, w której to postępowanie nie zostało jeszcze skutecznie wszczęte. W takim przypadku nie istnieje bowiem przedmiot postępowania, a jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem organu jest umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze kasacyjnej W. G. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 26 u.p.e.a.; w uzasadnieniu podaje się, iż pojęcie egzekucji jest pojęciem odrębnym od pojęcia postępowania egzekucyjnego, które to ostatnie jest pojęciem szerszym; momenty rozpoczęcia egzekucji i postępowania egzekucyjnego nie są tożsame; postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja; błędna wykładnia przepisu i rozumienia tychże pojęć skutkowała uznaniem, iż wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego po sporządzeniu tytułu wykonawczego, a przed jego doręczeniem uznany został za bezprzedmiotowy, a do tego nie było podstaw, gdyż postępowanie egzekucyjne już trwało; 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., polegające na błędnym przyjęciu bezprzedmiotowości wniosku strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor wniesionego środka odwoławczego opiera istotę swojej argumentacji na konieczności rozróżnienia dwóch pojęć: egzekucji administracyjnej i egzekucyjnego postępowania administracyjnego. W jego ocenie, choć w rozpatrywanej sprawie nie wszczęto jeszcze egzekucji (brak doręczenia tytułu wykonawczego), to rozpoczęło się już postępowanie egzekucyjne, co czyniło błędnym założenie o bezprzedmiotowości wniosku strony. Mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela uwagi terminologiczne skarżącego, to jednak pozostają one bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku i legalności rozstrzygnięcia organu odwoławczego (Ministra Finansów) i organu nadzoru (Dyrektora Izby Skarbowej w K.). Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że egzekucja administracyjna i egzekucyjne postępowanie administracyjne to dwa odrębne terminy. Egzekucyjne postępowanie w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Postępowanie egzekucyjne jest wszczynane prędzej niż egzekucja (patrz: wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1462/08 – treść orzeczenia dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl; R. Hauser i A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz., Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 3- 4). Pojęcie postępowania egzekucyjnego jest więc niewątpliwie pojęciem szerszym niż sama egzekucja. Jak trafnie zaakcentowano w powołanym wyżej wyroku NSA, w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym - co do zasady - można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się zaś w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w tym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3125/06, Lex nr 311963). Poczynione uwagi nie przesądzają jednak kwestii, kiedy (tzn. od jakiego momentu) w ogóle możliwe będzie wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ogólne wywody skarżącego dotyczące pojęć funkcjonujących w ramach egzekucyjnego postępowania w administracji abstrahują bowiem całkowicie od instytucji wstrzymania wykonania postępowania egzekucyjnego ściśle uregulowanej i zdefiniowanej w powołanej ustawie. Otóż zgodnie z pkt 16 art. 1a u.p.e.a., zawierającego słowniczek pojęć ustawowych, ilekroć w ustawie mowa jest o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego rozumie się przez to wstrzymanie zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Istota omawianej instytucji wyraża się zatem w czasowej ochronie zobowiązanego przed skutkami realizowanych środków egzekucyjnych oraz powstrzymaniu się od podejmowania kolejnych, nowych środków egzekucyjnych. Kluczowe staje się zatem pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem środków egzekucyjnych, stanowiących niewątpliwie przedmiot wstrzymania wykonania postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, iż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych środek egzekucyjny oznacza egzekucję z poszczególnych składników majątku zobowiązanego (tj. z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ubezpieczenia społecznego, renty socjalnej, z rachunków bankowych, z innych wierzytelności pieniężnych, z praw instrumentów finansowych, z papierów wartościowych, z weksla, z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw własności przemysłowej, z udziału w sp. z o.o., z pozostałych praw majątkowych, z ruchomości i z nieruchomości). W świetle przytoczonej definicji nie może budzić wątpliwości, że o stosowaniu środków egzekucyjnych można mówić wyłącznie w ramach toczącej się egzekucji administracyjnej, a więc z pewnością dopiero po jej wszczęciu. Skoro zatem działania organu egzekucyjnego, będące przedmiotem wstrzymania wykonania postępowania egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 1a pkt 16 u.p.e.a., mogą być realizowane w toku egzekucji, to rozstrzyganie o wstrzymaniu wykonania na wcześniejszym etapie postępowania pozostaje bezprzedmiotowe. Reasumując dotychczasowe wywody podkreślić należy, że o ile o rozpoczęciu postępowania egzekucyjnego można mówić jeszcze przed rozpoczęciem samej egzekucji, o tyle wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego może nastąpić – w świetle ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dopiero na etapie egzekucji administracyjnej, której wszczęcie następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a.). W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał sformułowane przez stronę zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, pomijając niedokładności w ich sformułowaniu (pełnomocnik nie wskazał, który konkretnie paragraf art. 26 u.p.e.a. kwestionuje i błędnie zakwalifikował ten przepis jako regulację prawa materialnego). Poza sporem pozostawała bowiem okoliczność, iż na gruncie niniejszej sprawy w chwili składania przez skarżącego wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego egzekucja administracyjna nie została skutecznie wszczęta zgodnie z warunkami określonymi w art. 26 § 5 u.p.e.a. Rozpatrywanie żądania strony było więc na tym etapie bezprzedmiotowe. Organ nadzoru zasadnie zatem orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c i ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.