II FSK 2370/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA (del.) Jan Grzęda (sprawozdawca), Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gl 403/10 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w K. z dnia 15 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. T. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dyrektor Izby Celnej w K. w dniu 2 września 2008 roku wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]) przeciwko skarżącemu, obejmujący należności celne wynikające z decyzji [...] z dnia 16 marca 2001 roku. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 25 września 2008 roku organ dokonał zajęcia wynagrodzenia skarżącego w PHU E. T. A. w J., ul. R. [...]. Pracodawcy doręczono je w dniu 29 września 2008 roku, a skarżącemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu 7 października 2008 roku. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika pismem z dnia 4 marca 2009 roku wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego ze względu na przedawnienie należności. Dyrektor Izby Celnej w K. postanowieniem z dnia 30 marca 2009 roku, nr [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na skutek zażalenia wniesionego przez pełnomocnika A. T. Dyrektor Izby Skarbowej w K., postanowieniem z dnia 25 września 2009 roku, nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 marca 2009 roku Dyrektor Izby Celnej w K. postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 roku, nr [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ podniósł, że na dzień 15 maja 2002 roku tytuł wykonawczy nr [...] nie pozostawał w realizacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w J., ponieważ został wystawiony dopiero w dniu 28 sierpnia 2002 roku, w skutek czego bieg terminu przedawnienia należy liczyć na nowo, po pierwszym przerwaniu, od dnia 31 lipca 2008 roku, tj. od daty postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, iż z uwagi na fakt doręczenia w dniu 29 września 2008 roku dłużnikowi zajętej wierzytelności oraz doręczenie A. T. w dniu 7 października 2008 roku ww. tytułu wykonawczego z 2 września 2008 roku został w konsekwencji ponownie przerwany bieg przedawnienia obowiązku w terminie jego wymagalności oraz wskazano, iż licząc od wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. termin wymagalności upłynąłby w dniu 31 lipca 2013 roku. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podkreślił, że stwierdzenie bezskuteczności egzekucji nastąpiło w dniu 15 maja 2002 roku i od tego momentu termin przedawnienia należy liczyć od początku oraz że termin przedawnienia upłynął w dniu 15 maja 2007 roku. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem Nr [...] z dnia 15 stycznia 2010 roku utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. W uzasadnieniu organ nadzoru zgodził się ze stanowiskiem organu egzekucyjnego, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego z dnia 2 września 2008 roku w całości podtrzymując argumentację organu I instancji. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 15 stycznia 2010 roku A. T., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: – 242 § 4 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) zwanej dalej "Kodeksem celnym" – poprzez jego niezastosowanie mimo, że minął okres 5 lat od stwierdzenia bezskuteczności egzekucji długu celnego; – art. 242 § 6 pkt. 2 Kodeksu celnego z dnia 9 stycznia 1997 roku – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w administracji stanowi "stwierdzenie przez organ egzekucyjny, że egzekucja stała się bezskuteczna"; – art. 59 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm) – zwaną dalej "u.p.e.a." – poprzez jego niezastosowanie mimo przedawnienia należności objętych tytułem wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę, stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ma podstaw do uznania twierdzeń strony skarżącej, iż pismo z dnia 15 maja 2002 roku można uznać za przesądzające o bezskuteczności egzekucji prowadzonej przeciwko skarżącemu w sprawie przedmiotowej należności celnej i w konsekwencji uznać, iż termin przedawnienia tej należności upłynął w dniu 15 maja 2007 roku. Sąd podkreśla, iż bezskuteczność postępowania egzekucyjnego stwierdzona została dopiero postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 31 lipca 2008 roku, wydanym w trybie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a. W tej sytuacji zastosowanie treści art. 242 § 4 i 6 ustawy Kodeks celny przez organy obu instancji jest w pełni uzasadnione, bowiem zgodnie z ich brzmieniem bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w § 4, przerywa wszczęcie egzekucji, a po każdym przerwaniu przedawnienie biegnie na nowo począwszy od dnia stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że egzekucja stała się bezskuteczna. Zdaniem Sądu pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. było nieformalną informacją skierowaną do wierzyciela o stanie egzekucji na dany dzień, działaniach skarżącego w sprawie, w tym złożeniu odwołania przez A. T. do Głównego Urzędu Ceł i jego wniosku o zawieszenie postępowania. Organ egzekucyjny jest "gospodarzem" postępowania i sam określa, kiedy zaistniały przesłanki jego zakończenia przez umorzenie wskutek bezskuteczności. Wskazuje na to zarówno treść art. 242 § 6 pkt. 2 Kodeksu celnego jak i art. 59 § 2 u.p.e.a. Pierwszy z wymienionych przepisów wyraźnie wiąże ponowny bieg terminu przedawnienia z aktywnością organu egzekucyjnego, polegającą na stwierdzeniu, że egzekucja stała się bezskuteczna. Z kolei art. 59 § 2 u.p.e.a. zbudowany jest w oparciu o tzw. uznanie administracyjne (postępowanie egzekucyjne może być umorzone). Innymi słowy mówiąc, nawet w wypadku posiadania przez organ egzekucyjny wiedzy, o braku w danym momencie możliwości wyegzekwowania dochodzonych kwot (z uwagi na stan majątku zobowiązanego) organ egzekucyjny może, ale nie jest zobligowany do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nie wydanie w takiej sytuacji postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej, oznacza że organ egzekucyjny nie wyklucza możliwości realizacji egzekucji w dalszej perspektywie czasowej. Powyższe rozważania wskazują, że stwierdzenie o bezskuteczności egzekucji w rozpatrywanym przypadku mogło nastąpić wyłącznie poprzez wydanie postanowienia na podstawie wyżej wskazanych przepisów ustawy egzekucyjnej. Zdaniem Sądu, jeżeli egzekucja jest prowadzona, to co do zasady, ostateczny jej efekt w postaci bezskuteczności, o której mowa w art. 242 § 6 pkt. 2 Kodeksu celnego, może być w sposób definitywny stwierdzony dopiero po jej zakończeniu i wydaniu formalnego postanowienia kończącego postępowanie egzekucyjne, w myśl przepisów regulujących tę kwestię w egzekucji administracyjnej, tj. art. 59 § 1-4 u.p.e.a., a takie rozstrzygnięcie zapadło dopiero w dniu 31 lipca 2008 roku. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. T. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 242 § 4 Kodeksu celnego poprzez jego niezastosowanie pomimo, że minął okres pięciu lat od stwierdzenia bezskuteczności egzekucji długu celnego; – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 242 § 6 pkt 2 Kodeksu Celnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stanowi stwierdzenie stanu bezskuteczności egzekucji; – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie, pomimo takiego obowiązku zaistniałego na skutek przedawnienia należności objętych tytułem wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosowanie do art. 183. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje, sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, których w sprawie nie stwierdzono. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z oparciem rozpatrywanej skargi kasacyjnej na obu podstawach, rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Stosownie do art. 242 § 4 ustawy Kodeks celny, kwot należnych można dochodzić w ciągu 5 lat, licząc od dnia, w którym zostały zarejestrowane. Z kolei w myśl art. 242 § 5 tej ustawy, bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w § 4, przerywa wszczęcie egzekucji (pkt 1), wszczęcie postępowania karnego, postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe lub postępowanie przed sądem administracyjnym (pkt 2). Natomiast zgodnie z § 6 tego przepisu, po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie na nowo od dnia między innymi stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że egzekucja jest stała się bezskuteczna . Artykuł 6 K.p.a., mający zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym po myśli art. 18 powołanej ustawy z 17 czerwca 1966 r. stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Z wyrażonej w nim zasady praworządności wynikało, że organ może tylko to i tylko tyle ile dla niego zapisane zostało w prawie. Zgodnie z art. 17 u.p.e.a. rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Art. 17 § 1 zd. 1 u.p.e.a., ma zastosowanie w przypadkach, gdy ustawa expressis verbis wymaga wydania rozstrzygnięcia. Natomiast regulujący instytucję stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że "egzekucja stała się bezskuteczna", o czym mowa w art. 242 § 6 pkt 2 Kodeksu celnego, nie przewiduje żadnego unormowania, które nakładałoby na organ egzekucyjny obowiązek aby w ramach prowadzenia postępowania egzekucyjnego wydać rozstrzygnięcie, któremu należy nadać formę postanowienia. Odnosząc się do kwestii "bezskuteczności egzekucji" wskazać trzeba, że wyjaśnienie tej kwestii wymaga zastosowania reguł interpretacji językowej wspartej nadto względami wykładni celowościowej. Podkreślić w tym miejscu należy, co wynika z treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2008 r. (II FPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2 poz. 19), która co prawda zapadła na tle przepisów ustawy ordynacja podatkowa znaczenie, że jakkolwiek stwierdzenie bezskuteczności egzekucji której mowa w art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej ustala się na podstawie każdego prawnie dopuszczalnego dowodu, to powinno to być dokonane po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym, co do zasady .przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że art. 242 § 2 pkt 6 Kodeksu celnego nie przewiduje, że jedynie postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stanowi stwierdzenie stanu bezskuteczności. Godzi się podkreślić, że także Sąd I instancji nie negował takiej wykładni wymienionego przepisu . Jednakże ustalenie "bezskutecznością egzekucji" w jakiejkolwiek formie, powinno nastąpić po przeprowadzeniu egzekucji. Umorzenie postępowania egzekucyjnego, stanowiące formę zakończenia egzekucji może nastąpić, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, albo wtedy, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nie prowadzeniu postępowania. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 u.p.e.a. Wśród nich można wyróżnić przeszkody trwałe i przemijające. Przy przeszkodzie trwałej, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą, w tej sprawie nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Jeżeli występuję przeszkoda przemijająca - np. brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia - po doręczeniu upomnienia będzie można ponownie wszcząć postępowanie, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie p umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Nie można mu również przypisywać waloru res iudicata, ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (29 § 1 u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W takim przypadku, organ egzekucyjny, na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo ż urzędu" wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Rozważając pojęcie obowiązku wymiennego we wskazanym przepisie należy stwierdzić, że w treści art. 1 u.p.e.a. ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich 'obowiązków oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania danych obowiązków. Obowiązkami podlegającymi egzekucji są, między innymi, podatki oraz należności pieniężne wynikające z tytułu podatków od towarów i usług, a także odsetki z nimi związane (art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W pojęciu obowiązku mieszczą się należności pieniężne jeśli mają charakter publiczny lub inny wyraźnie przez prawo przewidziany (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2005, s. 19). Dlatego też pojęcie obowiązku i należności pieniężnej, w znaczeniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., należy odnosić do tego obowiązku i tej należności pieniężnej, które legły u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W rozpatrywanej' sprawie należności wskazane w decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Cieszynie objęte tytułem wykonawczym z dnia 4 września 2001 roku z dnia 15 grudnia 1999 roku stanowiły podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej. Natomiast do czasu formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego, które zostało ostatecznie umorzone postanowieniem z dnia z dnia 5 lipca 2005 roku na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 15 maja i 10 czerwca należy traktować jako informację dla zobowiązanego o przebiegu trwającego postępowania egzekucyjnego. Skoro w sprawie niniejszej zostało w sposób bezsporny wykazane, że takie postępowanie egzekucyjne zostało formalnie przeprowadzone i okazało się ono w całości bezskuteczne w dniu 5 lipca 2005 roku, to stosownie do treści art. 242 § 6 pkt 2 Kodeksu celnego, 5 letni termin przedawnienia o którym mowa w § 4 tego przepisu biegnie od nowa. W tym stanie faktycznym, mając na uwadze powyższe zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 242 § 4 Kodeksu celnego poprzez jego niezastosowanie, należało uznać za bezpodstawny . Z tych powodów Naczelny Sąd. Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.