II FSK 317/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędziowie NSA Antoni Hanusz, del. WSA Dariusz Dudra (sprawozdawca), Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Firmy Handlowej "G." s.c. Magdalena B., Barbara B. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt I SA/Gd 668/03 w sprawie ze skargi Firmy Handlowej "G." s.c. Magdalena B., Barbara B. z siedzibą w G. na postanowienie Izby Skarbowej w G. z dnia 14 maja 2003 r. (...) w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Firmy Handlowej "G." s.c. Magdalena B., Barbara B. z siedzibą w G. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 października 2005 r. /I SA/Gd 668/03/ Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Magdaleny B. i Barbary B. - Firma Handlowa "G." s.c. w G. na postanowienie Izby Skarbowej w G. z dnia 14 maja 2003 r. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z przyjętego przez Sąd stanu faktycznego wynikało, że pełnomocnik firmy "G.", pismem z dnia 3 marca 2003 r., uzupełnionym pismem z dnia 7 marca 2003 r., złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2003 r. Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w G. pozostawił wskazane wyżej pismo strony bez rozpoznania, powołując się na treść art. 64 Kpa. Na to postanowienie pełnomocnik strony złożył zażalenie adresowane do Izby Skarbowej. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 maja 2003 r. Izba Skarbowa stwierdziła niedopuszczalność zażalenia. Organ wskazał, że według art. 17 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ - dalej: "u.p.e.a.", na postanowienia wydane w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego zażalenie służy, gdy ta ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Ustawa nie reguluje kwestii pozostawienia podania bez rozpoznania, zatem na podstawie art. 18 u.p.e.a. stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje to zagadnienie w art. 64. Natomiast w myśl art. 141 par. 1 Kpa na wydane postanowienia służy zażalenie tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. W przypadku, o którym mowa w art. 64 par. 1 i 2, Kodeks nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia /lub innego środka odwoławczego/ od orzeczenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Organ zwrócił również uwagę, że na podstawie art. 17 par. 1 u.p.e.a. rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego zapadają w formie postanowienia. Dotyczy to także pozostawienia podania bez rozpoznania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadniczo podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu. Sąd dodał, że przyjęcie, iż od każdego postanowienia przysługiwałoby zażalenie, skutkowałoby wstrzymywaniem postępowania, ilekroć organ wydałby postanowienie w toku postępowania. Skoro art. 64 par. 1 i 2 Kpa nie przewiduje zażalenia od postanowienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania, to stronie przysługuje w takiej sytuacji jedynie skarga na bezczynność organu, z której to możliwości strona nie skorzystała. Odnosząc się do twierdzenia skargi, jakoby pozostawienie podania bez rozpoznania powinno nastąpić w formie decyzji, Sąd zauważył, że przekonanie to jest błędne, ponieważ takie działanie nie jest aktem administracyjnym, lecz dokonaniem czynności nie wywołującej żadnych skutków; zwykłą czynnością materialnoprawną. Tym samym, pozostawienie podania bez rozpoznania powinno nastąpić w drodze sporządzenia przez organ odpowiedniej adnotacji w aktach sprawy, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 Kpa, wskutek czego stało się bezskuteczne z mocy prawa. W ocenie Sądu, jeśli organ zna adres wnoszącego podanie powinien go ponadto zawiadomić o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Sąd pierwszej instancji nawiązał również do argumentacji skarżącej, jakoby posiadanie przez pełnomocnika pełnomocnictwa z 1997 r. /pełnomocnictwo szczególne z dnia 24 marca 2003 r. przedstawił na wezwanie organu egzekucyjnego/ do występowania w postępowaniu ogólnym było wystarczające do reprezentowania strony także w postępowaniu egzekucyjnym. W tym zakresie Sąd zauważył, iż takie stanowisko jest błędne, gdyż pełnomocnictwo udzielone w sprawie podatkowej nie może być jednocześnie umocowaniem do działania w sprawie dotyczącej postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej strona, reprezentowana przez doradcę podatkowego, zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - dalej: "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi pomimo, że: a/ Izba Skarbowa naruszyła art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 64 par. 2 Kpa w zw. z art. 17 par. 1 i 18 u.p.e.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 2 kwietnia 2003 r., b/ postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego narusza art. 64 par. 2 Kpa, przez bezzasadne pozostawienie bez rozpoznania pisma zawierającego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że organy administracji naruszyły przepisy: a/ art. 7 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, b/ art. 77 par. 1 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. na skutek niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, c/ art. 80 i 81 Kpa na skutek błędnej oceny materiału dowodowego sprawy i bezpodstawnego uznania za udowodnione okoliczności wskazanych w postanowieniach organów administracji, 3/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego naruszył art. 29 par. 1 u.p.e.a.; 4/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że organy administracji naruszyły przepisy: a/ art. 10 par. 1 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, b/ art. 73 par. 1 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., c/ art. 40 par. 2 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a.; 5/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że: a/ Izba Skarbowa naruszyła art. 124 par. 2 w zw. z art. 107 par. 3 w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. na skutek sporządzenia nieprawidłowego uzasadnienia postanowienia z dnia 14 maja 2003 r., b/ Naczelnik Urzędu Skarbowego naruszył art. 124 par. 2 w zw. z art. 107 par. 3 w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. na skutek sporządzenia nieprawidłowego uzasadnienia postanowienia z dnia 2 kwietnia 2003 r., 6/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 par. 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor obszernie uzasadnił postawione zarzuty. W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje związanie zarzutami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 par. 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż sporządzone podstawy kasacyjne pozwalały na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia pod kątem jego legalności. Skarżąca Spółka postawiła zarzuty naruszenia przepisów procesowych, oparła skargę na podstawie z art. 174 ust. 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podniosła naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo, że Izba Skarbowa w G. zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem naruszyła przepisy art. 134 w zw. z 144 oraz art. 64 par. 2 Kpa w zw. z art. 17 i art. 18 u.p.e.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. Postanowienie Naczelnika narusza art. 64 par. 2 Kpa poprzez bezzasadne pozostawienie bez rozpoznania pisma zawierającego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W stanie faktycznym sprawy zaskarżono do WSA orzeczenie organu podatkowego, w którym na podstawie art. 134 Kpa stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o pozostawieniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego bez rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku powołał się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynikało z nich w sposób jednoznaczny, że zażalenie na postanowienie przysługuje jedynie wtedy, gdy Kodeks lub ustawa tak stanowi. Skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, to organ drugiej instancji wydając postanowienie w oparciu o art. 134 Kpa nie naruszył prawa. Za trafne należało także uznać argumenty Sądu oparte na dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego sądu Administracyjnego. Na szczególna uwagę zasługuje uchwała SN z dnia 8 czerwca 2008 r., III ZP 11/00 - OSNP 2000 nr 19 poz. 702/, w której Sąd postawił tezę, iż pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 Kpa podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zauważył również, że stronie w takiej sytuacji przysługuje jedynie skarga na bezczynność organu. W każdym wypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na bezczynności - skarga na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy /por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r., II SAB 240/00 - Lex nr 53962/. Uzasadnione było również stwierdzenie, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę /por. orzeczenie z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99 - Lex nr 55296/. Za nieusprawiedliwione należało także uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ wydający zaskarżone postanowienie przepisów regulujących uzasadnienie tego aktu, jak i przepisów ustawy p.p.s.a. normujących uzasadnienie wyroku /art. 141 par. 4/. Zarówno uzasadnienie postanowienia, jak i orzeczenia Sądu zostało sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dodać trzeba, że w uzasadnieniach tych nie było potrzeby odnoszenia się do kwestii, które mogłyby być przedmiotem oceny Sądu, gdyby od wydanego postanowienia o pozostawieniu zarzutów bez rozpatrzenia przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia, przenoszący kompetencję do ponownego rozpoznania sprawy na organ drugiej instancji. Wobec powyższego nieuzasadnione są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieuwzględnienia pełnomocnictwa z 1997 r. oraz pełnomocnictwa z dnia 24 marca 2003 r. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.