II FSK 3573/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 3403/12 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 19 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. S. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygnatura akt II FSK 3573/13 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na postanowienie Ministra Finansów w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. na wniosek wierzyciela – Burmistrza K. i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, obejmującego należność z tytułu opłaty uzdrowiskowej za rok 2008, wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne, dokonując dnia 30 maja 2011 r. czynności egzekucyjnej zajęcia prawa majątkowego, stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dnia 14 czerwca 2011 r. skarżącemu doręczono zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego; dnia 29 czerwca 2011 r. należność została wyegzekwowana. Dnia 27 czerwca 2011 r. skarżący wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, powołując się na zaskarżenie w trybie sądowoadministracyjnym decyzji stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, a wezwany o sprecyzowanie żądania, wyjaśnił, że stanowi ono skargę na czynność egzekucyjną. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach postanowieniem z dnia 4 października 2011 r. oddalił skargę, powołując się na brak podstaw do jej uwzględnienia. W zażaleniu skarżący zakwestionował zasadność obciążenia go opłatą klimatyczną za czternastodniowy pobyt na leczeniu sanatoryjnym, o umorzenie której zwrócił się do wierzyciela oraz powołał się na swoją trudną sytuację życiową. Minister Finansów postanowieniem z dnia 12 października 2011 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy, powołując się na art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) i wskazując, że w ramach skargi na czynność egzekucyjną organ nadzoru nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach zobowiązanego, a jedynie dokonuje oceny zgodności z prawem podjętej czynności egzekucyjnej, którą w przypadku skarżącego było zastosowanie jednego ze środków egzekucyjnych, określonych w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a.; czynność ta została dokonana zgodnie z dyspozycją art. 67 i art. 79 u.p.e.a. Natomiast kwestie dotyczące zasadności obciążenia skarżącego opłatą klimatyczną, braku jej umorzenia oraz nieprzychylności urzędników nie mogły być badane w postępowaniu, którego przedmiotem jest skarga na czynność egzekucyjną, toteż argumentacja podniesiona przez skarżącego pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, że obciążenie go opłatą klimatyczną narusza prawo, a w szczególności ustawę z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 87 ze zm.), a także art. 19 Konstytucji RP. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga na czynności egzekucyjne służy zbadaniu prawidłowości dokonania konkretnej czynności egzekucyjnej, służy więc zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym w oparciu o zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego. Ponieważ skarżący przy pomocy tego środka prawnego zwalcza zasadność obciążenia go opłatą klimatyczną oraz braku jej umorzenia, nie może oczekiwać korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, gdyż zarzuty tego typu podnosić można w ramach postępowań wszczętych innymi środkami prawnymi. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez odmowę uchylenia postanowienia Ministra Finansów, wydanego w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem przepisów je regulujących, to jest: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., przez prowadzenie postępowania w sposób istotnie naruszający zasady jego prowadzenia, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, niedokładnym zbadaniem stanu faktycznego, jak również pominięciem w rozstrzygnięciu okoliczności podniesionych przez skarżącego; - art. 222 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez zakwalifikowanie złożonego przez skarżącego żądania wstrzymania egzekucji w dniu 27 czerwca 2011 r. nie według jego treści, ale według nazwy, jaką skarżący uzupełnił na wniosek organu administracji; - art. 27 § 1 i § 2 oraz art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy tytuł egzekucyjny był nieprawidłowo wystawiony; 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do argumentacji skarżącego w zakresie zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania w sposób istotnie naruszający zasady jego prowadzenia, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, niedokładnym zbadaniem stanu faktycznego, jak również pominięciem w rozstrzygnięciu okoliczności podnoszonych przez skarżącego oraz naruszenia art. 27 i art. 29 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pominięty został argument skarżącego o błędnym wskazaniu, że egzekwowana opłata dotyczy roku 2008, podczas gdy faktycznie dotyczy roku 2007, a ponadto jest błędnie wyliczona za pobyt 15-dniowy zamiast 14-dniowego; ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionej na rozprawie, dodatkowej argumentacji odnośnie naruszenia art. 27 i art. 29 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazanie jako podstaw kasacyjnych przepisów kodyfikujących zasady ogólne postępowania administracyjnego: legalizmu (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 K.p.a.), bez powiązania ich z zarzutami naruszenia także innych przepisów postępowania administracyjnego, konkretyzujących te zasady, wymaga wyjaśnienia, w jaki sposób wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jednocześnie nie doszło do naruszenia przepisów szczegółowo regulujących to postępowanie. Takiego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w skardze kasacyjnej nie odnalazł. Nie mogą go bowiem zastąpić ogólnikowe twierdzenia o niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, niedokładnym zbadaniu stanu faktycznego, czy też pominięciu okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Należy dodać, że zarówno Minister Finansów w zaskarżonym postanowieniu, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, odnieśli się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, wyjaśniając, że okoliczności te nie podlegają badaniu w postępowaniu, którego przedmiotem jest skarga na czynności egzekucyjne, a więc w postępowaniu zawężonym do badania formalnych aspektów przeprowadzonej czynności egzekucyjnej. Nieporozumieniem jest żądanie wyjaśniania w tym postępowaniu istotnych dla sprawy okoliczności oraz badania stanu faktycznego w odniesieniu do merytorycznej zasadności wystawienia tytułu wykonawczego, bowiem temu służą inne postępowania, prowadzone na innej podstawie prawnej i z zastosowaniem innych norm. Nierozeznanie tych różnic przez samego skarżącego jest zrozumiałe, natomiast zaskakuje w przypadku skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Uchyla się od zbadania zarzut naruszenia art. 77 K.p.a., ponieważ przepis ten dzieli się na cztery paragrafy, a w skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano, który z tych przepisów stanowi podstawę kasacyjną. Ze względu na wynikającą z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przytoczone przez wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjne (art. 176 P.p.s.a.), Sąd ten nie może w żadnym zakresie uzupełniać lub rekonstruować nieprecyzyjnie przytoczonych podstaw kasacyjnych, a w konsekwencji – nie może także ocenić zasadności niesprecyzowanego zarzutu. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 222 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Jakkolwiek skarżący ma rację, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania pisma strony ma jego treść, a nie forma zewnętrzna, a zwłaszcza nadany mu tytuł, niemniej reguła ta musi także uwzględniać, że postępowanie administracyjne wszczyna się nie tylko z urzędu, ale także na żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.), a w przypadku postępowania tak sformalizowanego i skomplikowanego, jak postępowanie egzekucyjne, zakres żądania strony musi być bezwzględnie respektowany. Skoro zatem strona zgłasza żądanie odpowiadające instytucji uregulowanej w art. 54 § 1 u.p.e.a. i to żądanie – wobec wątpliwości organu – potwierdza, organ ten nie może prowadzić innego postępowania, niż to, które strona wskazała; w takiej sytuacji organ ten nie może także modyfikować żądania strony, nawet wówczas, gdy wątpliwości wzbudza zasadność obranego przez stronę kierunku prowadzenia sprawy. Dlatego też zarzut naruszenia art. 222 K.p.a. (w związku z art. 18 u.p.e.a.) mógłby być uzasadniony w sytuacji, gdyby organ administracji publicznej wobec powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej intencji strony, wyrażonych w piśmie zawierającym żądanie wszczęcia określonego postępowania, nie próbował ich wyjaśnić, nie jest on natomiast uzasadniony w sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie, gdzie wątpliwości te wyjaśniano. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 27 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy tytuł egzekucyjny był nieprawidłowo wystawiony. Pomijając już niedookreśloność podstawy kasacyjnej, określonej jako art. 27 § 1 u.p.e.a., w sytuacji, gdy przepis ten dzieli się na dwanaście punktów, wadliwość tytułu wykonawczego może być podnoszona w ramach stawianego w trybie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie w ramach skargi na czynność egzekucyjną. Jak bowiem trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarga na czynności egzekucyjne służy zbadaniu prawidłowości dokonania konkretnej czynności egzekucyjnej, służy więc zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym w oparciu o zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego. Ponieważ w sprawie nie wystąpiły zarzucane w skardze kasacyjnej nieprawidłowości postępowania administracyjnego, niezasadny jest także zarzut niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jako że przepis ten powinien być zastosowany tylko wtedy, gdyby Sąd stwierdził inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd takiego naruszenia nie stwierdził, przepisu tego zastosować nie mógł. Częściowo uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotnie, na rozprawie przed tym Sądem pełnomocnik skarżącego rozszerzyła dotychczas prezentowaną przez skarżącego argumentację o zarzut naruszenia art. 27 i art. 29 u.p.e.a., zgodnie z art. 104 P.p.s.a. swoje oświadczenia i wnioski dodatkowo zamieszczając w załączniku do protokołu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu tego nie odnotowano ani nie odniesiono się do uzupełnionej argumentacji. Trzeba jednak zauważyć, że skuteczność podnoszonego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem – ze względów już wcześniej omówionych – na wynik sprawy nie mogło mieć żadnego wpływu podniesienie dodatkowo zarzutu naruszenia art. 27 i art. 29 u.p.e.a. Dlatego też, pomimo uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skodyfikowanym w art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogom, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zarzut naruszenia tego przepisu nie był procesowo skuteczny. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zasądzając od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.