II FSK 402/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Protokolant Marta Wyszkowska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt III SA/Wa 199/12 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. nr KOC/5984/Fi/11 w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu opłaty skarbowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 199/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu opłaty skarbowej. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że podaniem z dnia 7 sierpnia 2009 r. S. A., reprezentowana przez męża J. J., wystąpiła o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta [...] W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku skarżącej w oparciu o art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Organ wyjaśnił, że strona nie podlegała zwolnieniu od opłaty skarbowej ani na mocy art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm., zwanej dalej: "u.o.s."), ani na podstawie załącznika do przedmiotowej ustawy. Strona nie złożyła bowiem wymaganego przez powyższy przepis zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa. W odpowiedzi na wezwanie małżonek strony poinformował zaś, że skarżąca nigdy nie korzystała z tego rodzaju pomocy. Ponadto strona nie mogła korzystać ze zwolnień przewidzianych w części III ust. 3 kol. 4 załącznika do ww. ustawy dla małżonków repatriantów oraz cudzoziemców, którym udzielono azylu. Organ wskazał jednocześnie, że należna opłata skarbowa została wpłacona w dniu 13 sierpnia 2009 r. u inkasenta. Zdaniem organu, brak możliwości zwolnienia wnioskodawczyni od opłaty skarbowej zadecydował o bezprzedmiotowości postępowania. Decyzją z dnia 15 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego strona domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie art. 32, art. 18, art. 47 Konstytucji RP, art. 8 pkt 2 w związku z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 18, art. 20 ust. 3 lit. a i art. 21 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organów co do niedopuszczalności zastosowania wobec skarżącej zwolnienia podmiotowego (art. 7 pkt 5 u.o.s.) i przedmiotowego (część III ust. 3 kol. 4 załącznika do u.o.s.), a tym samym bezprzedmiotowości prowadzonego w tej mierze postępowania. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że skarżąca nie podlega również wyłączeniu ustawowemu przewidzianemu w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. j) u.o.s. Wymienione wyłączenie z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej odnosi się do kwestii regulowanych przez ustawę z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043 ze zm.) i nie znajduje zastosowania w sprawach pobytu członków rodziny obywatela RP niebędących obywatelami żadnego z państw wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. j) u.o.s. Do tej kategorii podmiotów stosuje się bowiem przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) oraz stosowne przepisy u.o.s. normujące kwestie pobierania opłaty skarbowej w sprawach pobytu cudzoziemców na terytorium RP. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia praw skarżącej wywodzonych z przepisów Konstytucji i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dotyczących poszanowania życia rodzinnego w znaczeniu zakazu ingerowania w prawo małżonków do decydowania o życiu osobistym i rodzinnym. Podkreślił, że wszelkie zwolnienia z danin publicznych stanowią odstępstwo od zasady powszechności opodatkowania, wyrażonej w art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Zwolnienia traktowane są więc jako przywileje. Zdaniem Sądu, na gruncie przepisów o opłacie skarbowej nie mogło być też mowy o dyskryminacyjnym traktowaniu cudzoziemców - małżonków obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w porównaniu z cudzoziemcami - małżonkami obywateli innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Na rzecz skarżącej wydano zezwolenie na osiedlenie się, o którym mowa w 64 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ta czynność z zakresu administracji publicznej podlega opłacie skarbowej w wysokości 640 zł. Nie ma tu mowy o nierównym traktowaniu obu ww. grup obywateli, jako że przepisy u.o.s. nie różnicują podmiotów podlegających opodatkowaniu opłatą skarbową pod kątem ich narodowości. Faktem jest, że ci drudzy nie mają obowiązku ponoszenia takiej opłaty, bo na ich rzecz nie wydaje się zezwolenia na osiedlenie. Tak więc różnicowanie statusu nie odbywa się na gruncie przepisów u.o.s., ale wynika z tego, że do tych pierwszych, w zakresie regulacji wjazdu i pobytu do Polski, ma zastosowanie ustawa o cudzoziemcach, do drugich zaś ustawa o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin. W ocenie Sądu, kwestia różnic w traktowaniu obu grup obywateli wynikających z innych przepisów niż u.o.s. pozostaje w niniejszej sprawie poza zakresem oceny Sądu. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie granice sprawy wyznaczają kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wydane na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 7 u.o.s. oraz przepisami jej załącznika, tj. części III ust. 3 kol. 4. W skardze kasacyjnej S. A. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej polegające na zaniechaniu rozstrzygnięcia w granicach oddanej pod osąd sprawy, to jest na nieuwzględnieniu stwierdzonego zróżnicowania traktowania cudzoziemców — małżonków obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w porównaniu z cudzoziemcami — małżonkami obywateli innych państw członkowskich Unii Europejskiej co do obowiązku zapłaty opłaty skarbowej, które to zróżnicowanie podmiotów podobnych nie daje się rzeczowo uzasadnić, przy czym to naruszenie postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem rozstrzygnięcie w granicach sprawy winno skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji i stwierdzeniem istnienia podlegającej zwrotowi nadpłaty opłaty skarbowej; 2. naruszenie art. 134 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu ustalenia, iż skarżąca wraz z polskim małżonkiem przed przybyciem na terytorium RP zamieszkiwała na terytorium Republiki Francuskiej - Państwa Członkowskiego UE jako członek rodziny polskiego małżonka - obywatela UE, co wynika z przedłożonej do akt karty pobytu - Titre de sejour [...], przy czym naruszenie postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie tego faktu winno skutkować uchyleniem przez Sąd zaskorżonej decyzji i stwierdzeniem istnienia podlegającej zwrotowi nadpłaty opłaty skarbowej, albowiem jej pobranie w takim stanie faktycznym stanowi niedopuszczalną ingerencją w prawo polskiego małżonka - obywatela UE do swobodnej zmiany miejsca zamieszkania wraz z rodziną na terytorium Państw Członkowskich UE; 3. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej 640 zł w związku z obraniem przez skarżącą wraz z małżonkiem obywatelem polskim miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi dyskryminacji względem cudzoziemców - małżonków obywateli innych państw członkowskich Unii Europejskiej, których obowiązek zapłaty opłaty skarbowej w analogicznej sytuacji nie dotyczy, a to tylko dlatego że różnicowanie statusu nie odbywa się na gruncie przepisów ustawy o opłacie skarbowej; 4. naruszenie art. 18 i 47 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pobieranie opłaty skarbowej 640 zł w związku z obraniem wraz z małżonkiem obywatelem polskim miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji w prawo małżonków do decydowania o życiu osobistym i rodzinnym; 5. naruszenie art. 8 pkt 2 w związku z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązek zapłaty opłaty skarbowej 640 zł w związku z obraniem wraz z małżonkiem obywatelem polskim miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi nieuprawnionej ingerencji w prawo do poszanowania życia rodzinnego; 6. naruszenie art. 18, art. 20 ust. 3 lit. a i art. 21 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż dyskryminacyjny obowiązek zapłaty opłaty skarbowej 640 zł w związku z obraniem wraz z małżonkiem obywatelem polskim miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku ze zmianą miejsca stałego zamieszkania na terytorium Państw Członkowskich UE nie ogranicza prawa polskich małżonków do swobodnego przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z rodziną w związku ze zmianą miejsca stałego zamieszkania na terytorium Państw Członkowskich UE. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. O wyniku kontroli realizowanej przez Sąd kasacyjny w niniejszej sprawie zadecydowały błędy konstrukcyjne środka odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym pismem procesowym, dla którego ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje tzw. przymus adwokacko-radcowski (zob. art. 175 p.p.s.a.). Szczególne wymogi stawiane środkowi odwoławczemu wnoszonemu od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego są podyktowane charakterem postępowania kasacyjnego oraz rolą jaką pełni w nim skarga kasacyjna. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem – tak jak w rozpatrywanym przypadku – brak przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o zakresie kontroli sprawowanej przez Sąd drugiej instancji decyduje wyłącznie treść złożonego środka zaskarżenia. Kluczowe znaczenie mają w takiej sytuacji sformułowane przez stronę zarzuty kasacyjne i przytoczona na ich poparcie argumentacja. Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem weryfikować zaskarżony wyrok jedynie w ramach wytyczonych przez stronę skarżącą, zobowiązaną do precyzyjnego wskazania relewantnych dla sprawy przepisów prawa, które – jej zdaniem – zostały naruszone. W analizowanym przypadku sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wyklucza dopuszczalność dokonywania merytorycznej oceny kwestionowanego orzeczenia. W ramach podniesionych zarzutów przywołano przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 134 (bez wskazania, którego z paragrafów dotyczy zarzut) i Ordynacji podatkowej - art. 208 § 1 (zarzut nr 1), a także unormowania zawarte w Konstytucji RP - art. 32 ust. 1 i 2, art. 18, art. 47 oraz w prawie międzynarodowym i unijnym - art. 8 pkt 2 w związku z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 18, art. 20 ust. 3 lit. a i art. 21 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zarzuty nr 3-6). Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca dopatruje się uchybienia powołanym regulacjom poprzez dyskryminacyjne obciążenie jej opłatą skarbową (i zaakceptowanie tego faktu przez Sąd), w sytuacji, gdy małżonkowie obywateli innych państw członkowskich UE, tj. innych niż obywateli RP, takiemu obowiązkowi nie podlegają. Stanowisko autora skargi kasacyjnej rozważane w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy potwierdza zatem, że strona zmierza w istocie do zakwestionowania wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, które stały się podstawą obowiązku uiszczenia spornej opłaty. Próbując podważyć sposób zastosowania regulacji zawartych w ustawie o opłacie skarbowej (jako "jawnie dyskryminacyjny" – zob. str. 3 skargi kasacyjnej), strona nie formułuje jednak jakiegokolwiek zarzutu odwołującego się do przepisów danej ustawy. Treść skargi kasacyjnej w ogóle nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do kluczowych dla rozstrzygnięcia unormowań prawnych. Skarżąca poprzestaje bowiem jedynie na wskazaniu naruszenia przepisów, które w stanie faktycznym niniejszej sprawy, mogłyby być oceniane tylko w powiązaniu z przepisami ustawy o opłacie skarbowej w ramach zarzutów błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów u.o.s. Badanie zaś prawidłowości zastosowania regulacji prawnych nie wymienionych w skardze kasacyjnej wykraczałoby poza uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może samodzielnie uzupełniać podstaw kasacyjnych. W świetle przedstawionych uwag wspomniane na wstępie zarzuty nie mogą więc odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Całkowicie chybione pozostaje również twierdzenie dotyczące naruszenia art. 134 p.p.s.a. wskutek nieuwzględnienia okoliczności zamieszkiwania przez skarżącą wraz z małżonkiem na terytorium Republiki Francuskiej (jako członka rodziny obywatela UE) przed przybyciem na terytorium RP (zarzut nr 2). Sugerowane przez stronę nieprawidłowości dotyczące ustaleń stanu faktycznego i jego oceny nie mogą bowiem świadczyć o uchybieniach w zakresie granic rozpoznania sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), czy zakazu orzekania na niekorzyść strony (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.