II FSK 62/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA del. Bogusław Wolas, Protokolant Katarzyna Kwaśniewska-Ciesielska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt III SAB/Po 11/14 w sprawie ze skargi R. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2011 r. oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. o sygn. III SAB/Po 11/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.N. (dalej: strona lub skarżący) w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2011 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Poznaniu). 2.1. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Poznaniu podał, że Wójt Gminy M. (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. ustalił skarżącemu łączne zobowiązanie w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za rok 2011 na kwotę 181,00 zł. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 22 lipca 2013 r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 lipca 2013 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania i przekazał je organowi odwoławczemu. Odpowiedź na zarzuty wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 1 sierpnia 2013 r. 2.2. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. (doręczonym w dniu 19 sierpnia 2013 r.) organ odwoławczy zawiadomił skarżącego w trybie art. 200 § 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749; dalej: o.p.) o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z dnia 1 października 2013 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 31 października 2013 r. i doręczona stronie w dniu 4 listopada 2013 r. 2.3. Pismem z dnia 29 października 2013 r. skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego), wniósł skargę na bezczynność organu odwoławczego. Skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 29 października 2014 r. i wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 5 listopada 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności poprzez nierozpatrzenie jego odwołania od decyzji z dnia 8 lipca 2013 r. 2.4. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. WSA w Poznaniu orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej stwierdzając, że skarżący wniósł skargę do WSA w Poznaniu bez uprzedniego wezwania organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania sądowego, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że decyzja w sprawie została faktycznie wydana nie w dniu 1 października 2013 r., lecz dopiero po otrzymaniu przez organ odwoławczy skargi na bezczynność, o czym świadczyć ma m.in. data jej doręczenia (4 listopada 2013 r.). Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014 r., II FSK 589/14, uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. 3. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. 3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Stwierdził, że nie było podstaw do uznania, iż organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, albowiem w dacie wnoszenia skargi na bezczynność decyzja była już wydana (aczkolwiek jeszcze niedoręczona stronie). Podkreślił, że twierdzenia skarżącego na okoliczność wydania decyzji przez organ odwoławczy w wyniku autokontroli, dopiero na skutek skargi na bezczynność – skierowanej do WSA w Poznaniu, są pozbawione racji i nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w aspekcie art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 o.p., polegające na błędnym ustaleniu (przyjęciu) stanu faktycznego. 5.2. Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucał organowi odwoławczemu bezczynność w zakresie rozpoznania jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Sedno podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania ustaleń WSA w Poznaniu. Skarżący wywodził, że data, którą opatrzono decyzję organu odwoławczego (1 października 2013 r.) nie jest rzeczywistą datą jej wydania, co może świadczyć o jej "antydatowaniu". 6.2. Należy wyjaśnić, że pojęcie "bezczynności organu" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Posiłkując się wyrażanymi w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądami, należy przyjąć, że stan bezczynności zachodzi wówczas, gdy organ nie podejmuje działań w terminach ustawowych. Może to dotyczyć braku wydania decyzji lub postanowienia w ustawowych terminach załatwienia sprawy lub też nie dokonania innych czynności w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. Od pojęcia tego odróżnić należy pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", pod którym rozumie się prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 77). 6.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skarżącego wskazujące na antydatowanie decyzji w rozpoznawanej sprawie nie zasługują na uwzględnienie. Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się protokół posiedzenia organu odwoławczego z dnia 1 października 2013 r. podpisany przez Przewodniczącego składu orzekającego oraz protokolanta. Protokół ten ma moc dokumentu urzędowego i jego wzruszenie jest dopuszczalne w trybie takim, jaki jest dopuszczalny do wzruszenia dokumentu urzędowego. W myśl art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.; dalej: k.p.c.), który z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Zgodnie natomiast z art. 252 k.p.c., który na zasadzie art. 106 § 5 k.p.c., ma również zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenie organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić. Powyższe prowadzi do konkluzji, że aby w rozpoznawanej sprawie móc podważyć okoliczność, iż kwestionowana decyzja nie została wydana w dniu 1 października 2013 r., należało skutecznie podważyć prawdziwość podpisanego przez przewodniczącego składu orzekającego organu odwoławczego protokołu posiedzenia z dnia 1 października 2013 r., czego jednak nie uczyniono. Domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego może zostać obalone przeciwdowodem wskazującym na to, że osnowa dokumentu urzędowego jest niezgodna z prawdą. W skardze kasacyjnej skarżący na istnienie takiego dowodu nie wskazał, poprzestając jedynie na swoich subiektywnych przekonaniach. Dowodu takiego nie stanowi okoliczność, że kwestionowana decyzja została wyekspediowana z organu odwoławczego po tym, jak skarga na bezczynność organu w zakresie niewydania tej decyzji faktycznie trafiła do organu odwoławczego. 6.4. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że WSA w Poznaniu prawidłowo stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu nie zachodziła. W konsekwencji, ponieważ postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.