II FW 14/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Nowak, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 grudnia 2008 r. nr B.P.I 1032/7/2008 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Rzeszowa a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie w przedmiocie postępowania egzekucyjnego w sprawie opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. W piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Rzeszów, powołując się na art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej w skrócie: K.p.a. oraz na art. 4 i art. 15 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej w skrócie: p.p.s.a. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Rzeszowa, a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie dotyczącym ustalenia właściwego organu w sprawach prowadzenia postępowania egzekucyjnego, tj. egzekucji opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przewidzianej w art. 111 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) zw. dalej w skrócie: ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Wyjaśnił, że egzekucję powyższej opłaty prowadził organ skarbowy w oparciu o art. 19 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zw. dalej w skrócie: u.p.e.a. Wskazano, że postanowieniem z dnia 24 września 2008 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie umorzył z urzędu postępowanie egzekucyjne uznając, że Prezydent Miasta Rzeszowa jest organem właściwym do określenia i pobrania opłaty i powinien prowadzić postępowanie na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a. Prezydent Miasta Rzeszowa złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie podnosząc, że opłata przewidziana w art. 111 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie jest ustalana lub określana przez organy gminy, lecz normy ustawowe. Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie. Zdaniem wnioskującego właściwym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych jest naczelnikiem urzędu skarbowego. Nie można utożsamiać czynności rachunkowej organu gminy polegającej na obliczaniu należności pieniężnych w granicach określonych przez normy ustawowe z kompetencjami organu polegającymi na prowadzeniu, tj. ustaleniu bądź określeniu należności. Wysokość opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych określił ustawodawca w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Podkreślono, że organy skarbowy przez szereg lat prowadziły postępowania egzekucyjne w zakresie opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie wnosił o wskazanie, że organem właściwym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych jest Prezydent Miasta Rzeszowa względnie o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu podkreślono, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie przekazując tytuł wykonawczy Prezydentowi Miasta Rzeszowa kierował się art. 19 K.p.a. oraz art. 19 § 2 u.p.e.a. Wskazano, że zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości w sprawie organ administracji publicznej obowiązany jest bez względu na stadium postępowania odstąpić od jej prowadzenia i przekazać sprawę organowi właściwemu. Z kolei art. 19 § 2 u.p.e.a. precyzuje, że właściwy organ gminy o statusie miasta (...) jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych (...) w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Prezydent Miasta Rzeszów pełni funkcje organu egzekucyjnego na podstawie powyższego przepisu oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) i art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.). W przekazanym Prezydentowi Miasta Rzeszowa tytule wykonawczym jako wierzyciel wskazany jest wymieniony organ. Ponadto nieuprawnione jest twierdzenie zawarte we wniosku, że opłaty z art. 111 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości są rodzajem należności pieniężnych, o których mowa w art. 19 § 1 u.p.e.a., gdyż obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej zostały wskazane w art. 2 tej ustawy. Opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie zostały ujęte w katalogu obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. Ponadto ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie stanowi o tym, że obowiązek ten podlega egzekucji w trybie u.p.e.a. Podkreślono również, że należy uwzględnić art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zgodnie, z którym w razie nie wniesienia opłaty w terminie, następuje wygaśnięcie z mocy prawa zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Normę konstytucyjną uzupełnia art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.). W myśl z kolei art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwym do rozpoznania tego rodzaju sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może nastąpić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej. w której jeden ze spierających się organów jest właściwy. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu kompetencyjnego jest istnienie sporu prawnego, którego podmiotem z jednej strony jest organ jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegium odwoławcze, a z drugiej strony – organ administracji rządowej. Ponieważ nie istnieje legalna definicja pojęcia kompetencji, to mając na względzie treść powołanych przepisów art. 166 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 p.p.s.a. oraz rozwiązania prawne regulujące pojęcie organów administracji publicznej z punktu widzenia szczegółowej podstawy ustrojowego, materialnego i proceduralnego prawa. należy uznać, że w sporach kompetencyjnych chodzi o ustalenie organu, który ma rozstrzygnąć o treści konkretnych stosunków prawnych w indywidualnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne wyłącznie na wniosek, poprzez wydanie postanowienia wskazującego właściwy organ do rozpoznania sprawy. Omawiając ogólne zasady dotyczące rozstrzygania sporów kompetencyjnych dodać należy, że zgodnie z zasadami ukształtowanymi w ogólnej procedurze administracyjnej mającymi odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu do przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej [por.: art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje kwestia, który z organów egzekucyjnych, tj. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, czy też Prezydent Miasta Rzeszowa, jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wnoszonych na rachunek gminy na podstawie art. 111 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z przedstawionego wniosku oraz udzielonej na ten wniosek odpowiedzi wynika, że żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do prowadzenia egzekucji tej należności pieniężnej. Do wyjaśnienia tej spornej kwestii należało poczynić następujące uwagi: po pierwsze – określona w art. 111 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych poddana została egzekucji administracyjnej. Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisów art. 2 § 1 pkt 1b i art. 3 § 1 u.p.e.a. Na podstawie tych przepisów egzekucji administracyjnej poddano nie tylko obowiązki wynikające z aktów administracyjnych (tj. decyzji lub postanowień właściwych organów) lecz również obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa należące do właściwości administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Z regulacji tych wynika, że źródłem obowiązków objętych egzekucją administracyjna mogą być także akty generalne. W takim przypadku obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega wykonaniu bez potrzeby jego konkretyzacji w akcie indywidualnym. Do tego rodzaju należności poddanych egzekucji administracyjnej należało zaliczyć opłatę, o której mowa w art. 111 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wysokość tej opłaty wynika bezpośrednio z tego przepisu. Ustalenie tej opłaty jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia. W takim przypadku wykluczony jest decyzyjny tryb ustalania tej opłaty (por.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97, publ. ONSA 1997, nr 4, poz. 149 – zachowująca swą aktualność w zakresie dokonanej w niej wykładni art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Jednocześnie opłata ta ma publicznoprawny charakter – stanowi źródło dochodów publicznych gminy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt FPK 11/02, publ. ONSA 2003, nr 9, poz. 92 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt GSK 93/04, publ. Lex nr 147106). Opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mieści się we właściwości jednostek samorządu terytorialnego, skoro uiszczona jest na rachunek gminy, której organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży jest "organem zezwalającym" (art. 111 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości); po drugie – spośród organów egzekucyjnych wskazanych art. 19 u.p.e.a. rozważenia wymagało wyłącznie to, czy w tej sprawie właściwy jest naczelnik urzędu skarbowego (wymieniony w § 1), czy też właściwy organ gminy o statusie miasta, wymieniony w odrębnych przepisach (§ 2). Właściwość naczelnika urzędu skargowego do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie budzi wątpliwości i nie wymaga szerszego omówienia. Jest on uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych, chyba że ustawa wskazuje inny organ egzekucyjny. Do tej drugiej grupy należy zaliczyć organy gminy o statusie miasta (art. 19 § 2 u.p.e.a.). Uprawnienia te organy gminy uzyskały na podstawie art. 87 i art. 88 ustawy z 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Organem gminy właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wniosek taki wynika z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym przez art. 43 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), statuującego ten właśnie organ jako organ wykonawczy gminy. Na podstawie przepisu art. 19 § 2 u.p.e.a. organy gminy są uprawnione do prowadzenia egzekucji administracyjnej jedynie tych należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Organy, o których mowa posiadają kompetencje do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. W takim też zakresie następuje wyłączenie właściwości naczelnika urzędu skargowego (użyte w art. 19 § 1 u.p.e.a. stwierdzenie wstępne "z zastrzeżeniem § 2-8"). W oparciu o przedstawione regulacje należało stwierdzić, iż właściwość organu wskazanego art. 19 § 2 u.p.e.a. do prowadzenia egzekucji opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) nie może budzić wątpliwości. Użyte w tym przepisie określenie "wnosi się na rachunek gminy" oznacza, że jest to należność publiczno-prawna przypadająca tej jednostce samorządu terytorialnego. Oznacza równocześnie, iż w drodze czynności materialno-technicznych poprzez wpłatę realizowany jest pobór tej opłaty. Czynności te mogą być realizowane wyłącznie przez właściwe organy wykonawcze gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Organy te są jednocześnie "organami zezwalającymi". Należy zauważyć również, że skoro w odniesieniu do tej opłaty nie mogą być realizowane czynności decyzyjne polegające na ustaleniu lub określeniu jej wysokości, dopuszczalny jest jedynie jej pobór przez właściwy organ gminy. W takim też przypadku nie jest możliwe – wynika to z omówionych przepisów prawa – równoczesne ustalenie lub określenie i pobranie opłaty. Nie zmienia to jednak tego, że do jej poboru bez konieczności wydawania decyzji właściwy jest organ gminy. Spełnione w tej sytuacji zostały kryteria określone w art. 19 § 2 u.p.e.a., według których należało wskazać organ gminy o statusie miasta jako organ egzekucyjny właściwy w zakresie egzekucji należności pieniężnej z tytułu opłaty ustalonej w art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił wskazać Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.