II FW 2/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Wójta Gminy Zielonki z dnia 8 kwietnia 2015 r. nr 9329/PZL/2015 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Zielonki a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Kraków-Prądnik w przedmiocie umorzenia kosztów upomnienia p o s t a n a w i a: wskazać Wójta Gminy Zielonki jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia kosztów upomnienia. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy Zielonki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy Zielonki a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik poprzez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o umorzenie kosztów upomnienia. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Zielonki umarzającej odsetki od zaległości podatkowej podatnik zażądał dodatkowo umorzenia kosztów upomnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pismem z dnia 29 stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 170 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), przekazało wniosek podatnika Naczelnikowi Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik jako organowi właściwemu do umorzenia kosztów upomnienia w trybie art. 64e ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014, poz. 1618 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."). W odpowiedzi Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik pismem z dnia 4 marca 2015 r. przesłał przedmiotowy wniosek do Wójta Gminy Zielonki jako organu właściwego do umorzenia kosztów upomnienia. Następnie w dniu 26 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przekazało równocześnie wniosek podatnika Wójtowi Gminy Zielonki jako organowi właściwemu do umorzenia kosztów upomnienia w trybie art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Wójt Gminy Zielonki stanął na stanowisku, że nie jest właściwy do rozpatrywania wniosków o umorzenie kosztów upomnienia, gdyż w świetle art. 15 § 2 zd. 2 w związku z art. 64e § 1 u.p.e.a. uprawnienie do rozstrzygnięcia w tym zakresie należy do organu egzekucyjnego (Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik). Na poparcie prezentowanego poglądu Wójt Gminy Zielonki odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1833/12. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik domagał się wskazania jako organu właściwego w sprawie Wójta Gminy Zielonki, argumentując, iż organ egzekucyjny posiada wyłącznie kompetencję do umarzania kosztów egzekucyjnych przypadających na jego rzecz i nie może ingerować w wierzytelności podmiotów, na rzecz których prowadzi egzekucję. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik, przy dokonywaniu interpretacji art. 15 § 2 u.p.e.a. nie można utożsamiać sposobu dochodzenia kosztów upomnienia także z ich umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie prowadzi postępowania egzekucyjnego w stosunku do podatnika. Umorzenie kosztów upomnienia stanowi ulgę, która powinna być rozpatrzona na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 60, art. 64, art. 56, art. 57 i art. 67. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Spór zaistniały w niniejszej sprawie jest negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem żaden z uczestniczących w sporze organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia wniosku o umorzenie kosztów upomnienia. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy możliwość udzielenia wspomnianej ulgi należy przypisać wierzycielowi, czy też organowi egzekucyjnemu. Otóż w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z przytoczonej regulacji jednoznacznie wynika, że – poza przewidzianymi w regulacjach szczególnych wyjątkami – upomnienie stanowi warunek konieczny wszczęcia egzekucji administracyjnej, stanowiąc wyraz realizacji obowiązującej w tym postępowaniu zasady zagrożenia (zob. S. Babiarz, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka–Medek, Warszawa 2007, s. 332). O kosztach upomnienia stanowi natomiast wprost art. 15 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym "Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i (...) są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych". W orzecznictwie obecny jest – przywołany przez wnioskodawcę - pogląd, zgodnie z którym "umorzenie kosztów powstałych na skutek wystosowania do strony upomnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów określających zasady umarzania kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji" (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1833/12 – treść orzeczenia dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny swoje stanowisko uzasadnił wykładnią cytowanego wyżej art. 15 § 2 u.p.e.a., w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, że koszty upomnienia podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. W konsekwencji Sąd orzekający w przywołanej sprawie wyprowadził wniosek, że umorzenie kosztów upomnienia może nastąpić na podstawie art. 64e u.p.e.a., a zatem organem właściwym pozostaje w tym przypadku organ egzekucyjny, natomiast kompetencji takiej nie ma organ wydający decyzję na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (organ ten może bowiem orzekać wyłącznie w sprawie, której przedmiotem jest umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych). Tymczasem analiza wskazanych przepisów nasuwa wątpliwości co do trafności przywołanego powyżej poglądu na kanwie zawisłego przed sądem sporu kompetencyjnego. Zauważyć należy, że zarówno w judykaturze, jak i doktrynie zwracano uwagę, iż ustawowe odesłanie w sprawie trybu ściągnięcia kosztów upomnienia do stosowania przepisów o kosztach egzekucyjnych może świadczyć o odrębności czynności wysłania upomnienia od samego postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji w nauce zaprezentowano stanowisko, wedle którego w przypadku należności pieniężnych tytuł wykonawczy dotyczący należności głównej może stanowić podstawę egzekucji nieuiszczonych kosztów upomnienia, ale trzeba odrębnie wskazać w tytule wysokość należności głównej i kosztów upomnienia (zob. A. Skoczylas [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser i A. Skoczylas, Warszawa 2011, s. 91 i powołane tam publikacje i orzeczenie). Poza sygnalizowanymi odrębnościami nakazującymi ostrożność w sięganiu do regulacji dotyczących kosztów egzekucyjnych w odniesieniu do kosztów upomnienia, dostrzec przede wszystkim należy, że art. 15 § 2 u.p.e.a. zastrzega, iż koszty upomnienia obciążające zobowiązanego, są należne wierzycielowi (w niniejszej sprawie Wójtowi Gminy Zielonki). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że to Wójt jest "dysponentem" tych kosztów. Tym samym brak jest racji przemawiających za tym, by to inny organ decydował - i to na zasadzie uznania - o umorzeniu należności przypadających wierzycielowi, tym bardziej w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie prowadzi względem podatnika postępowania egzekucyjnego, co wynika z treści odpowiedzi na wniosek. Sąd podziela przy tym argumentację Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik, który trafnie wskazywał, że identyfikowanie sposobu dochodzenia kosztów upomnienia także z ich umorzeniem nie jest uzasadnione. Unormowanie zawarte w art. 15 § 2 zd. 3 u.p.e.a. stanowiące, że koszty upomnienia podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych nie oznacza automatycznie, że mają być one również umarzane według zasad przewidzianych dla kosztów egzekucyjnych. Ściągnięcie nie jest równoznaczne z przyjęciem zasad umorzenia. Zagadnienie to jest tym bardziej istotne, że art. 64e u.p.e.a., a więc przepis regulujący umorzenie kosztów egzekucyjnych, wyraźnie przewiduje, że organ egzekucyjny może umorzyć koszty egzekucyjne przypadające na jego rzecz (podkr. Sądu). Uwaga ta koresponduje zresztą z wcześniej przywołanym wnioskiem, że na zasadzie uznania o umorzeniu powinien orzekać ten organ, któremu koszty te są należne. Ponadto zauważyć należy, że przyjęcie jako właściwego organu egzekucyjnego oznaczałoby w istocie, że warunkiem uzyskania umorzenia byłoby wszczęcie egzekucji. Tymczasem art. 15 § 2 u.p.e.a. jednoznacznie przesądza, że obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia powstaje u zobowiązanego już z chwilą doręczenia upomnienia, a więc na etapie przedegzekucyjnym, kiedy nie jest jeszcze pewne, czy egzekucja rzeczywiście zostanie wszczęta. Możliwe są przy tym sytuacje, w których zobowiązany po otrzymaniu upomnienia zwróci się do wierzyciela z propozycją rozłożenia na raty lub umorzenia należności głównej z wnioskiem o jednoczesne umorzenie kosztów upomnienia. Zatem, jeśli wierzyciel chciałby uwzględnić wniosek bez kierowania sprawy do egzekucji, to powinien mieć jednocześnie możliwość umorzenia kosztów upomnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ egzekucyjny może umorzyć jedynie te koszty, które przypadają na jego rzecz. Nie może on bowiem ingerować w przychody i wierzytelności podmiotów, na których rzecz prowadzi egzekucję. Sąd przychylił się tym samym do stanowiska prezentowanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków – Prądnik wskazującego na możliwość przyjęcia rozwiązań przewidzianych w ustawie o finansach publicznych. Chociaż bowiem sama ustawa o finansach publicznych nie stanowi wprost o umarzaniu kosztów upomnienia, to jednak przyjąć należy, że umorzenie takie jest dopuszczalne w ramach udzielania ulg w zakresie "niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym" na podstawie art. 64 tej ustawy (podobnie zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 257/14 - treść orzeczenia dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do wspomnianych należności jest m. in. wójt. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny w sprawie wskazanej we wniosku Wójta Gminy Zielonki, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wyznaczył Wójta Gminy Zielonki jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia kosztów upomnienia.