II GPP 7/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r.. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi E.L. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 89/16 ze skargi E.L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania Pismem z dnia 7 lutego 2017 r. (data wpływu do WSA 13 lutego 2017 r.) E. Ł. wniosła skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 89/16. Skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki i zażądała stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, wydania Sądowi rozpoznającemu sprawę zalecenia podjęcia w wyznaczonym terminie odpowiednich czynności oraz zasądzenia na rzecz skarżącej 2.000 zł (dwóch tysięcy złotych). W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 6 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok oddalający jej skargę na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 17 listopada 2015 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego. Skarżąca podniosła, że w dniu 10 października 2016 r. złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia ww. wyroku, który to wniosek został do WSA doręczony w dniu 12 października 2016 r. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, uzasadnienie jej powinno zostać wysłane najpóźniej w dniu 26 października 2016 r. Pomimo upływu 4 miesięcy uzasadnienie wyroku nie zostało skarżącej doręczone, co zdaniem strony narusza przepis art. 141 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm., dalej: ustawa o skardze na naruszenie prawa strony lub ustawa) skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania, może być uwzględniona, jeżeli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że zwłoka w postępowaniu sądowym jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 2 wskazanej ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne do jej wyjaśnienia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także charakter sprawy i zachowanie stron. Ocena czy wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym nie może być także oderwana od obowiązku sądu do rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach (por. postanowienia NSA: z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OPP 20/08 i z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GPP 2/13, z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I OPP 76/11). Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca skorzystała z możliwości złożenia wniosku o rozpoznanie przedmiotowej sprawy poza kolejnością, tym samym Sąd nie mógł tego wyjątku uczynić. Ustawa o skardze na naruszenie prawa strony nie określa wprost jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę, jednakże zgodnie z art. 14 ustawy, ponowna skarga na przewlekłość postępowania w tej samej sprawie może być wniesiona po upływie 12 miesięcy. W związku z brzmieniem powyższego przepisu nie wydaje się zasadny pogląd, że ustawodawca w art. 14 ustawy w istocie "uznał a priori za przewlekłe postępowanie, które trwa 12 miesięcy" (B. Draniewicz, O pojęciu nieuzasadnionej zwłoki w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, Radca Prawny 2005, nr 3, poz. 45). Pogląd ten jest nieuprawniony i nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Nie ulega wątpliwości, że komentowany przepis ma na celu jedynie zapobieżenie składniu zbyt częstych skarg na przewlekłość postępowania w tym samym postępowaniu i przez tą samą stronę. (Piotr Górecki, Stanisław Stachowiak, Paweł Wiliński, Komentarz do art.14 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony (...) [w:] Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego. Komentarz., wyd. Oficyna, 2010). Z przedmiotowej ustawy nie wynika bowiem aby ustawodawca takie kryterium czasowe wprowadził przy ocenie przewlekłości postępowania sądowego. (por. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II FPP 2/10). Przeciwne stanowisko prezentowane jest jednak w licznych orzeczeniach NSA, w których z treści art. 14 ustawy (de facto odnoszącego się do ponownej skargi na przewlekłość postępowania w tej samej sprawie) wywiedziono, że "ustawodawca uznał za przewlekłe postępowanie, które z przyczyn nieuzasadnionych trwa dłużej niż 12 miesięcy" (por. postanowienia NSA: z dnia 4 czerwca 2008 r., I OPP 20/08; z dnia 24 lipca 2008 r., II OPP 20/08; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14; z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I OPP 76/11; z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OPP 17/11; z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I OPP 23/08). Taka, rozszerzająca wykładnia przepisu art. 14 ustawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wydaje się nieuzasadniona. Jednocześnie podkreślić należy, że nawet w orzeczeniach, z których wynika rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu (i przenoszenie terminu do wniesienia ponownej skargi na przewlekłość, na termin do wniesienia skargi na przewlekłość w ogóle) wynika, że sam fakt, że postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza jeszcze, że nastąpiła przewlekłość postępowania (por. postanowienia NSA: z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OPP 72/11 i z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14). Dopiero bezczynność dłuższa niż 12 miesięcy może być rozważana jako nieuzasadniona zwłoka. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GPP 2/13). Zaznaczenia wymaga tu fakt, że niezbędnych czynności sądowych, mających na celu nadanie sprawie biegu i rozpoznanie skargi nie można uznać za okres bezczynności. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe i rozwlekłe, a trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, przewlekłość postępowania zachodzi tylko wtedy, gdy zwłoka w czynnościach sądowych jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. (por. postanowienia: sądu apelacyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II S 4/09 i NSA z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPP 755/13). O przewlekłości postępowania decyduje ocena całego okresu podejmowania czynności przez dany sąd i przewlekłość zachodzi wtedy, gdy okres ten przekracza rozsądne granice (por. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2012 r., II GPP 4/12). Natomiast, gdy w postępowaniu podejmowane są czynności mające na celu przygotowanie sprawy do wyznaczenia na rozprawę, rozpoznanie lub uzasadnienie wyroku, trudno wówczas mówić o bezczynności sądu. Ponadto podkreślić należy, że okresu oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy, w związku z brakiem wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, nie można uznać za nieuzasadnioną zwłokę sądu, mając na względzie, iż stosownym zarządzeniem wyznaczono już termin rozprawy. (por. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OPP 17/11). Przy odniesieniu okresu oczekiwania skarżącej na rozpoznanie sprawy do średniego czasu oczekiwania na rozpoznanie spraw w Wydziale VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wynika z liczby wpływających spraw i stosowania zasady rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością ich wypływu (przy uwzględnieniu ustawowo przewidzianych wyjątków), należy ocenić, że wniosek o stwierdzenie przewlekłości postępowania jest bezzasadny. Czynności Sądu zmierzające do wydania w sprawie rozstrzygnięcia były terminowe i prawidłowe, natomiast w związku z brakiem wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, okresu oczekiwania na wyznaczenie rozprawy nie można uznać za nieuzasadnioną zwłokę (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GPP 1/13). Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona w dniu 13 stycznia 2016 r. W dniu 28 stycznia 2016 r. został od niej uiszczony wpis sądowy i od tego dnia sprawa oczekiwała na wyznaczenie terminu rozprawy. Zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2016 r. termin rozpoznania sprawy został wyznaczony na dzień 6 października 2016 r. Średni okres oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy w VI Wydziale Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynosi około 7 miesięcy (średnia za okres 01-11.2016 to 6,79 miesiąca) i jest to wynik uśredniony. Dokładny czas oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy może jednak w poszczególnych sprawach nawet dość znacznie odbiegać od średniej, zależnie od charakteru sprawy. W przedmiotowym postępowaniu skarga została wniesiona 13 stycznia 2013 r., zaś termin rozprawy został wyznaczony w dniu 18 sierpnia 2016 r. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że czynności zmierzające do wydania w sprawie rozstrzygnięcia były terminowe i prawidłowe. Jednocześnie znaczyć należy, że okresu oczekiwania na wyznaczenie rozprawy (w związku z brakiem wniosku strony o rozpoznanie sprawy poza kolejnością) nie można uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga została do Sądu wniesiona 13 stycznia 2013 r., termin rozprawy został wyznaczony w dniu 18 sierpnia 2016 r., zaś uzasadnienie zostało do strony wysłane 23 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Między terminem wyznaczenia rozprawy, a dniem wysłania do strony uzasadnia wyroku minęło 5 miesięcy, więc nawet przyjmując wykładnię art. 14 ustawy o skardze, z którą Sąd się nie zgadza, nie można byłoby stwierdzić przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się ponadto to podnoszonej przez skarżącą przewlekłości w sporządzaniu uzasadnienia wskazać należy, że skarżąca błędnie zinterpretowała wskazany w skardze przepis (art. 141 § 2 p.p.s.a.), wywodząc zeń, że uzasadnienie powinno zostać do niej wysłane najpóźniej w dniu 26 października 2016 r. Ażeby uzasadnienie dotarło do strony konieczne jest nie tylko jego sporządzenie przez sędziego sprawozdawcę, na co wskazany przepis wyznacza w sądach wojewódzkich czternastodniowy termin (błędnie przez stronę utożsamiany z terminem do wysłania uzasadnienia), ale konieczne jest także podpisanie uzasadnienia przez pozostałych sędziów ze składu orzekającego w sprawie (co może potrwać nawet kilka miesięcy ze względu na niezależne od sądu okoliczności, jak choroby czy urlopy sędziów), ewentualne naniesienie poprawek, wysłanie i doręczenie go stronie. Na marginesie zaznaczyć można, że w okresie od dnia wpłynięcia wniosku o sporządzenie uzasadnienia, do dnia sporządzenia uzasadnienia sędzia sprawozdawca przebywał zarówno na urlopie wypoczynkowym, jak i na zwolnieniu lekarskim. Czternastodniowy termin do sporządzenia uzasadnienia nie oznacza, że uzasadnienie ma zostać do strony wysłane, a tym bardziej doręczone przed upływem tego terminu. Zaznaczyć też należy, że w niniejszej sprawie uzasadnienie zostało do strony wysłanie 23 stycznia 2017 r. (i doręczone w dniu 10 lutego 2107 r., po wcześniejszym awizowaniu i złożeniu w placówce pocztowej w dniu 26 stycznia 2017 r.). natomiast skarga na przewlekłość została wysłana 7 lutego 2017 r. Podkreślenia wymaga więc, że strona (oczekując na doręczenie jej uzasadnienia i z jego niedoręczenia czyniąc Sądowi zarzut) złożyła skargę 12 dni po dniu umieszczenia w jej skrzynce awiza dotyczącego przesyłki kierowanej doń z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawierającej uzasadnienie wyroku. Powyższa okoliczność wskazuje, że skarżąca w momencie wnoszenia skargi, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom dotyczącym niedoręczenia uzasadnienia, winna mieć świadomość, iż przesyłka zawierająca uzasadnienie została do niej wysłana. Dlatego też powoływanie się w skardze na brak jej doręczenia przed datą wysłania skargi nie może stanowić okoliczności obciążającej Sąd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie sądowe toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 89/16 nie trwało dłużej niż było to konieczne. NSA, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela oceny, że postępowanie w tej sprawie naruszało prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ze wskazanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - orzekł jak w sentencji postanowienia.