II GSK 1016/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 73/09 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. B. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S.w skierowanym do M. B. upomnieniu z dnia 29 lipca 2008 r., wskazał istniejące zaległości z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego położonego w D. przy ul. D.- według stanu na dzień 25 lipca 2008 r. w łącznej kwocie 6.303,15 zł, w tym: należność główna - 5.145,74 zł, odsetki - 1.148,61 zł, koszty upomnienia - 8,80 zł. Upomnienie zawierało pouczenie o obowiązku zapłaty należności w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec braku wpłaty należności, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. w dniu 22 sierpnia 2008 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 370-789-17/07 na kwoty: 4.745,70 zł - należność główna, 1.192,60 zł - odsetki i dalsze odsetki naliczane od dnia 23 sierpnia 2008 r. oraz koszty upomnienia - 8,80 zł. Pismem z dnia 10 września 2008 r. na podstawie ww. tytułu wykonawczego Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego M. B. w Wojskowym Biurze Emerytalnym w S., o czym poinformował zobowiązanego. W dniu 24 września 2008 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. wpłynęło pismo M. B. zatytułowane "zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym [...] z dnia 22-08-2008 r. Data wystawienia zawiadomienia 10-09-2008 r." W treści swego pisma zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazując, iż zadłużenie powstało z wyłącznej winy Dyrektora OR WAM w S. Ponadto zobowiązany zgłosił wątpliwości co do kosztów zużycia wody oraz tytułów wykonawczych będących podstawą już zakończonych postępowań egzekucyjnych. Organ egzekucyjny powyższe pismo uznał za zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22 sierpnia 2008 r. i postanowieniem z dnia 9 października 2008 r. - wydanym na podstawie art. 34 § 4 i 5 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 124 z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) - zarzuty te oddalił. Prezes WAM - rozpoznając sprawę wskutek zażalenia - postanowieniem z [...] listopada 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W ocenie organu odwoławczego podniesiony przez zobowiązanego zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) jest chybiony. Wyjaśnił przy tym, że w wystosowanym do zobowiązanego upomnieniu wskazano kwotę zadłużenia zgodnie z kartoteką finansową lokalu według stanu na dzień 25 lipca 2008 r. a wystawiając tytuł wykonawczy uwzględniono dobrowolną wpłatę z dnia 12 sierpnia 2008 r. Na powyższe postanowienie M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że w sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie trzy przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej: istniała decyzja dająca prawo do zajmowania lokalu, lokal był zajmowany przez adresata decyzji, nie były uiszczane stosowne opłaty związane z użytkowaniem lokalu. W związku z powyższym istniała podstawa do wystawienia tytułu wykonawczego przez Dyrektora WAM w S. w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. WSA wywiódł, że art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - określający podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - przyjmuje zasadę, iż zarzuty można wnieść tylko z przyczyn taksatywnie w nim wymienionych. Zgodnie z punktem 1. ww. artykułu podstawą zarzutu może być m.in. wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie albo - co zarzuca skarżący - nieistnienie obowiązku. W ocenie Sądu I instancji organ egzekucyjny nie jest jednak uprawniony do rozstrzygania w trybie art. 33 pkt 1 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o istnieniu należności pieniężnej poddanej egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie może bowiem badać sprawy od strony merytorycznej, rozpatruje tylko kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji podzielił przy tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że kwestionowanie istnienia i wysokości należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego lub opłat pośrednich może być skutecznie podnoszone jedynie na podstawie art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut nieistnienia egzekwowanych należności można podnosić w drodze powództwa przed sądem powszechnym a nie w skardze do sądu administracyjnego. Tym samym - skoro z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący nie dysponował orzeczeniem sądu powszechnego, dotyczącym istnienia bądź też nieistnienia oraz wysokości należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego, a co więcej nie wniósł skutecznie powództwa do sądu powszechnego w tym przedmiocie - zarzuty dotyczące nieistnienia zadłużenia wobec WAM oraz jego wysokości należało uznać za chybione. Powyższy wyrok M. B. zaskarżył w całości skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 33 pkt 1 i art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez: a) niezastosowanie i przyjęcie, że organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, zaś jego właściwość obejmuje jedynie kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy obowiązkiem organu egzekucyjnego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy w ramach zarzutów podniesionych przez skarżącego, określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, b) niezastosowanie i przyjęcie, że podniesione przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego zarzuty t.j.: wystawienie poprzedniego tytułu wykonawczego nr [...] w oparciu zakwestionowane przez skarżącego dokumenty, nieprawidłowości w rozliczeniu wody, w tym bezzasadne wystawienie not [...] i [...] bezpodstawne obciążenie skarżącego kwotą 1.262,1 zł we wrześniu 2005r., są bezzasadne - pomimo że nie zostały zbadane merytorycznie, zaś organy obu instancji oraz sąd uznały, że wykraczają one poza ramy postępowania. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że kwestowanie istnienia i wysokości należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego lub opłat pośrednich może być skuteczne jedynie przez wniesienie powództwa do sądu powszechnego oraz postępowania przed sądem powszechnym, podczas gdy zgodnie z art. 33 pkt 1ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestia ta może być również przedmiotem zarzutu, 3) art. 135 p.p.s.a i art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej: p.u.s.a.), poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieodniesieniu się przez sąd do zarzutów sformułowanych przez skarżącego, co skutkowało zaniechaniem przeprowadzenia kontroli działalności administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor twierdził, iż art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza kwestionowanie istnienia lub wysokości egzekwowanej należności, jednakże uprawnienie to nie jest bezwarunkowe i nie jest wykluczone, że ewentualne powództwo zostanie odrzucone wobec niedopuszczalności drogi sądowej, zważywszy, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest aktem reglamentującym kwaterunek żołnierzy i ich rodzin w ramach stosunków stricte administracyjnoprawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 33 pkt 1 i art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istotnie, zgodnie z pierwszym z ww. przepisów, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Według składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego odczytując znaczenie "nieistnienia obowiązku" jako podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz oceniając dopuszczalny zakres rozpoznania tego zarzutu i sposób w jaki w tym postępowaniu nieistnienie obowiązku może być wykazane należy mieć na względzie całokształt regulacji zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności w art. 29 § 1 i art. 34 § 1 tej ustawy. I tak: w myśl wskazanego art. 29 § 1, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Art. 34 § 1 ww. ustawy stanowi zaś wprost, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1 - 7 organ rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, przy czym w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 - 5, a więc także odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wywieść należy, iż w toku postępowania w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - toczącego się wskutek zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzutu nieistnienia obowiązku - organ egzekucyjny nie może samodzielnie rozstrzygać o istnieniu tego obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i tym samym rozpoznając taki zarzut nie prowadzi postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia istnienia i wysokości tego obowiązku. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji z treści art. 33 pkt 1 i art. 34 ustawy wywiódł takie właśnie rozumienie zakresu rozpatrzenia zarzutu nieistnienia obowiązku. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że podstawami skargi kasacyjnej nie objęto zarzutu błędnej wykładni tych przepisów. W konsekwencji powyższego - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - w postępowaniu toczącym się w trybie art. 33 - 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestionowanie dokumentów, w oparciu o które wystawiano tytuły wykonawcze, podważanie prawidłowości rozliczeń i obciążeń z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnych nie mogło być przedmiotem merytorycznej oceny. Stosownie do art. 34 § 4 ww. ustawy postanowienie o umorzeniu postępowania przez organ egzekucyjny na podstawie ww. przepisu jest wydawane tylko wówczas, gdy zarzuty są uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie tymczasem, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, podnoszony przez skarżącego zarzut nieistnienia obowiązku nie mógł być uznany za zasady a zatem wniosek o umorzenie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, iż istnienie należności z tytułu opłat, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej, tzn. opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnych stanowiących podstawę prawną do zajmowania lokalu mieszkalnego, nieuiszczonych w ustalonym terminie płatności, podlegających, wraz z odsetkami w wysokości ustawowej za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu na podstawie tytułu wykonawczego, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być kwestionowane w drodze powództwa. Przepis art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W tym stanie rzeczy uzasadniona jest teza, że w postępowaniu toczącym się wskutek zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej kwestionowanie istnienia lub wysokości należności pieniężnych podlegających - zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - egzekucji administracyjnej, może być skuteczne na podstawie stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Z podanych dotychczas powodów podniesione w skardze kasacyjnej pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzuty niezastosowania art. 33 pkt 1 i art. 34 § 4 oraz wadliwego zrozumienie i zastosowania art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są chybiony. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 135 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sadów administracyjnych. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi o obowiązku sądu wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy. Treść przytoczonej regulacji jednoznacznie wskazuje, że przepis znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględniania skargi - co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Według tej normy prawnej niewątpliwie uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ egzekucyjny nie może badać istnienia egzekwowanej należności od strony merytorycznej - w istocie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w tym przedmiocie. Fakt, że strona nie zgadza się z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie znaczy, iż uzasadnienie nie spełnia prawem przewidzianych wymogów a sąd administracyjny nie dokonał kontroli działalność administracji publicznej w rozumieniu art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.