II GSK 1027/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1088/13 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu [...] 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 5 kwietnia 2013 r. przez Powiat [...] (zwany dalej: skarżącym) decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej: Ministrem) z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Ministra z [...] września 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: Prezesem Zarządu PFRON) z [...] września 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] września 2011 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał skarżącemu zwrot, w terminie 3 miesięcy od otrzymania decyzji, środków Funduszu w łącznej kwocie 37.994,17 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Postanowieniem z 8 grudnia 2011 r. Minister stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wnioskiem z 6 lutego 2012 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzję wydaną na podstawie art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej zwana – ustawą o rehabilitacji) należy uznać za decyzję wydaną bez podstawy prawnej i nadto rażąco naruszającą art. 26 ustawy o rehabilitacji. Skarżący podniósł, iż art. 49e ustawy został dodany ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652), która weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z art. 6 ustawy nowelizującej do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący zauważył w powyższym kontekście, iż umowa nr [...] została zawarta 28 czerwca 2002 r. zatem przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji wszedł w życie, gdy stosunek prawny już istniał i zgodnie z treścią art. 6 ww. ustawy nie może mieć zastosowania do niego. Decyzja została zatem oparta na nieistniejącej podstawie prawnej i wbrew konstytucyjnej zasadzie lex retro non agit, zakazującej wstecznego działania prawa. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę wykładnię systemową art. 49e ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którą nie można tłumaczyć przepisu w oderwaniu od pozostałych regulacji w tej ustawie, należy dojść do wniosku, że zwrotu ma dokonywać osoba, której przyznano dotację. Przemawiają za tym w szczególności art. 26, art. 26e oraz art. 49f ustawy o rehabilitacji. Decyzją z [...] września 2012 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Sprawa niniejsza została wszczęta po dniu wejścia w życie ustawy. Pismem z 22 lipca 2011 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków. Minister wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiocie zwrotu środków nie jest kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielnym postępowaniem. Oznacza to, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ustawy. Minister wyjaśnił ponadto, iż Prezes Zarządu PFRON nie jest stroną umowy nr [...] dlatego nie może żądać zwrotu środków od pracodawcy. Tym samym, w ocenie organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", co powoduje brak podstaw do przychylenia się do żądania strony. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 14 marca 2013 r. Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując również wyrażoną w niej ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wskazał, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, co oznacza, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] września 2011 r. nakazującej skarżącemu zwrot, w terminie 3 miesięcy od otrzymania decyzji, środków Funduszu w łącznej kwocie 37.994,17 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei sądowa kontrola decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowić musi rzecz jasna kontrolę decyzji, której wyeliminowanie możliwe jest w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący. Mowa jest tu oczywiście nie tyle o przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji, ile o przepisach przede wszystkim prawa materialnego, tudzież ustrojowego i procesowego, tworzących stan prawny właściwy dla rozstrzygania danej sprawy w jej aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sąd I instancji jednocześnie zaznaczył, że podziela pogląd, zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to decyzja, która nie może egzystować w demokratycznym państwie prawa ze względu na jej oczywistą bezprawność wyrażającą się w załatwieniu części lub w całości sprawy wbrew obowiązującemu dla tej sprawy stanowi prawnemu (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999r. sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 5095, wyrok NSA z dnia 26 września 2000r. sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). W kontrolowanej w ramach postępowania nieważnościowego decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków, jako podstawę prawną wskazano art. 45 ust. 3a i art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji ustanawia stosowanie przepisów k.p.a. przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz. Jest więc przepisem procesowym regulującym, co do zasady, procedurę postępowania w tych sytuacjach, gdy Fundusz, na mocy konkretnego przepisu prawa, jest uprawniony do rozpatrywania i rozstrzygania spraw o charakterze administracyjnym. Natomiast art. 49e ustawy o rehabilitacji jest przepisem o charakterze materialnoprocesowym. Ustanawia on nowy tryb dochodzenia zwrotu środków oraz materialnoprawne uwarunkowania zasadności żądania zwrotu, a także zmienia charakter stosunku prawnego między Funduszem a podmiotem, który uzyskał środki z Funduszu. Z powiązania art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji z art. 49e ustawy o rehabilitacji wynika, że na mocy omawianego uregulowania w sprawie zwrotu środków wydawana jest decyzja w trybie k.p.a. Jak wyżej wskazano decyzję tę w imieniu Funduszu wydaje Prezes Funduszu. Z powołanego nowego uregulowania wynika także, że skoro to Fundusz jest uprawniony do rozstrzygania w formie decyzji o zwrocie środków, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że przepis art. 49e dodany został do ustawy o rehabilitacji ustawą z 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z 5 grudnia 2008 r. zawiera natomiast dwa przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ustawy zamieniającej, do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się wg przepisów dotychczasowych. Oba te przepisy powinien mieć na względzie organ domagając się zwrotu środków w oparciu o art. 49e ustawy o rehabilitacji, bowiem oba w znaczącym stopniu ograniczają możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu na podstawie tego przepisu. Omawiane przepisy intertemporalne wymagają precyzyjnej wykładni, wyjaśnić bowiem trzeba nie tylko jakie sprawy należy uważać za wszczęte przed dniem 1 stycznia 2009 r. w rozumieniu art. 49e ustawy o rehabilitacji, ale także i przede wszystkim, co oznacza określenie "stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r.". W ocenie Sądu "stosunek prawny" pojmuje się jako stosunek zachodzący pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, polegający na tym, że norma prawna wyznacza jakiemuś podmiotowi określone zachowanie wobec innego podmiotu. W sprawie niniejszej dwa podmioty powiązane kontrolowanym stosunkiem prawnym to Fundusz i samorząd powiatowy. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w roku 2002 oraz corocznie w kolejnych latach do 2005 roku, w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu m.in. na dofinansowanie zwrotu kosztów organizacji nowych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych oraz wynagrodzenia wypłaconego osobom niepełnosprawnym wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne od tego wynagrodzenia. Zauważyć trzeba, że przekazanie środków wg algorytmu stanowi czynność realizacji prawa, bowiem sam stosunek prawny został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, tj. w szczególności przepisami ustawy o rehabilitacji oraz cytowanym wyżej rozporządzeniem w sprawie algorytmu. Natomiast normy prawne wyznaczające samorządowi powiatowemu określone zachowanie się wobec Funduszu oraz wyznaczające Funduszowi określone obowiązki wobec samorządu, to obowiązujące w dacie przekazania środków przepisy ustawy o rehabilitacji i przepisy ustawy o finansach publicznych. To w świetle tych przepisów należy oceniać prawidłowość działania samorządu powiatowego co do środków Funduszu przekazanych w latach 2002-2005 zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów, w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy o rehabilitacji, powinno być rozumiane w ten sposób, iż stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane wg przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie zwrotu (por. wyrok NSA z 28 października 2013 r. sygn. akt II GSK 863/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji – na podstawie którego przekazano skarżącemu środki Funduszu – nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi powiatu na realizację jego zadań. Z przepisu tego wynika bowiem, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu, co powoduje, że stanowi on podstawę do określenia wysokości środków, jakie przekazać należy na rzecz samorządu powiatu, nie zawiera on jednak zapisu co do ewentualnego zwrotu środków. Podstawy takiej nie można też upatrywać w treści art. 66 ustawy o rehabilitacji, bo wskazuje on wprawdzie, że w sprawach z zakresu ustawy o rehabilitacji stosuje się przepisy k.p.a., ale wskazując na tryb postępowania, nie zawiera zapisu stanowiącego podstawę domagania się zwrotu dofinansowania. Skoro zatem podstawy takiej, co wskazano wyżej, nie może stanowić art. 49e ustawy o rehabilitacji, to należy uznać, że na podstawie tej ustawy w odniesieniu do środków Funduszu przyznanych samorządom przed 1 stycznia 2009 r., nie można było żądać zwrotu tych środków (por. wyroki WSA w Warszawie: z 23 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1318/12 oraz z 21 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1670/11 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi zatem na fakt, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest zbadanie zaistnienia przesłanek nieważności, powyższa okoliczność powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w celu wyjaśnienia przez organ nadzoru, czy w świetle przepisów prawa materialnego, obowiązujących w datach przekazania Powiatowi [...] zakwestionowanych środków Funduszu, istniała podstawa prawna do dochodzenia od skarżącego zwrotu środków Funduszu. Wnosząc skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 49e ust. 1 poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a., a także zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, iż w sytuacji, gdy strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków, z datą tą zostało wszczęte postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a. w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Postępowanie to nie jest kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielnym postępowaniem, tym bardziej, że w przedmiocie przyznania środków żadne postępowanie w rozumieniu k.p.a. się nie toczyło, gdyż samo przyznanie środków było czynnością materialno - techniczną, ich wysokość wynikała z algorytmu ustalonego w rozporządzeniu Rady Ministrów (por. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o rehabilitacji). Oznacza to, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ustawy. Stanowisko to potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2012 roku (sygn. akt V SA/WA 1397/11), który stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niedopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji z uwagi na fakt, iż środki zostały przyznane w roku 2006, zaś art. 49e stanowiący podstawę do wydania decyzji wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie zwrotu środków Funduszu przekazanych w latach 2002-2005 roku Powiatowi [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały wypłacone beneficjentom przez Powiat [...] z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, wszczęte zostało pismem z 22 lipca 2011 r., co oznacza, że sprawa została wszczęta po wejściu w życie ustawy z 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Nie jest to kontynuacja postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielne postępowanie. Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że jedyną drogą dochodzenia zwrotu środków publicznych przekazanych Powiatowi [...] przez PFRON jest droga administracyjnoprawna, a tryb cywilnoprawny jest niedopuszczalny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący - Powiat [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 183 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, ze art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji nie może być wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej. Przepis ten nie rozstrzyga bowiem kwestii intertemporalnych, a więc stosowania przepisu w czasie, a jedynie reguluje zasady zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków Funduszu. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy po 1 stycznia 2009 r. dopuszczalny jest tryb dochodzenia na drodze administracyjnej, na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji, zwrotu środków przekazanych przez PFRON na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i wydatkowanych przez samorząd powiatu przed 1 stycznia 2009 r. Przepis art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się k.p.a., jest przepisem procesowym regulującym, co do zasady, procedurę postępowania w tych sytuacjach, gdy Fundusz, na mocy konkretnego przepisu prawa materialnego, jest uprawniony do rozpatrywania i rozstrzygania spraw o charakterze administracyjnym. Należy uznać, że taką sprawą jest sprawa żądania, na podstawie art. 49e, zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Z wprowadzonego uregulowania wynika, że skoro to Fundusz jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o zwrocie środków w formie decyzji, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. Przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest przede wszystkim przepisem o charakterze materialnym, gdyż wprowadza w sposób jednoznaczny, od 1 stycznia 2009 r. prawo żądania przez Fundusz zwrotu kwoty wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ustanawia również materialnoprawne uwarunkowania żądania zwrotu: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości lub stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku kontroli. Powołany przepis zawiera także uregulowanie o charakterze procesowym, gdyż jako właściwy ustanawia tryb decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków. Przepis art. 49e został dodany do ustawy o rehabilitacji ustawą z 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r., do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 7 powołanej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Oba te przepisy mają istotne znaczenie dla rozważań w zakresie powstania uprawnienia do żądania zwrotu środków w oparciu o art. 49e ustawy o rehabilitacji, bowiem oba w znaczącym stopniu ograniczają możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu na podstawie powołanego przepisu. Dopiero od daty wejścia w życie art. 49e ustawy o rehabilitacji została ustanowiona podstawa prawna wydawania przez Prezesa Zarządu Funduszu (reprezentującego Fundusz na zewnątrz) decyzji o zwrocie przekazanej kwoty. Przed 1 stycznia 2009 r. takiej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji nie było. Przed tym dniem sprawy te były rozpatrywane przez sądy powszechne, jako sprawy cywilne o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia z powództwa Funduszu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do stwierdzenia istnienia podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych samorządowi i wydatkowanych przed 1 stycznia 2009 r., zważywszy, że art. 6 ustawy zmieniającej stanowi, iż do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, a jak wskazano wyżej w "przepisach dotychczasowych" brak było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej powołał pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1397/11, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości nie jest kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielnym postępowaniem. Oznacza to, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Skarżący kasacyjnie jednak pominął, że pogląd ten został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 28 października 2013 r. sygn. akt II GSK 863/12, oddalił skargę kasacyjną Województwa Śląskiego od ww. wyroku WSA w Warszawie z 31 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy o rehabilitacji powinno być rozumiane w ten sposób, iż stosunki prawne powstałe przed 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane według przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie zwrotu. W rozpoznawanej sprawie w związku z przekazaniem w 2002 r. i kolejnych latach, aż do 2005 r. środków Funduszu, na mocy art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym, ukształtowany został pomiędzy Funduszem a samorządem powiatowym stosunek prawny, rozumiany jako rodzaj zależności i powiązań pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami prawa. Stosunki publicznoprawne charakteryzują się tym, że jedną ze stron stosunku jest organ władzy publicznej, tj. państwowej lub samorządowej, drugą zaś inny organ albo osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Jedna ze stron - organ władzy znajduje się przy tym w pozycji nadrzędnej wobec drugiej strony, która jest prawnie podporządkowana. Zawiązanie owego stosunku prawnego może nie być dobrowolne dla jednej ze stron, a nawet dla obu. Może to wynikać z jednostronnej decyzji organu władzy lub z mocy samego prawa. Co do zasady jednak uprawnienia i obowiązki nie są dobrowolnie ustalane przez strony, lecz określane przez normy bezwzględnie wiążące. Z kolei wynikające z art. 6 ustawy nowelizującej ograniczenie stosowania ustawy o rehabilitacji w wersji znowelizowanej, do stosunków prawnych powstałych po 1 stycznia 2009 r., wyklucza możliwość zastosowania art. 49e tej ustawy do spraw opartych na stosunkach prawnych sprzed tej daty. Innymi słowy stany faktyczne powstałe przed 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane wg przepisów wówczas obowiązujących. Stosunek prawny niejako został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, wyznaczającymi prawa i obowiązki stron tego stosunku, a tym samym to w świetle tych przepisów należało oceniać prawidłowość działania samorządu powiatu co do środków Funduszu przekazanych w latach 2002 – 2005. Minister Pracy i Polityki Społecznej pomiął zasadniczą kwestię prawną jaka w sprawie występuje, a mianowicie, że w ustawie nowelizującej zawarte są dwa odrębne przepisy intertemporalne. Skarżący kasacyjnie odwołuje się jedynie do art. 7 tej ustawy, który istotnie odnosi się do postępowań wszczętych przed 1 stycznia 2009 r. W odniesieniu do translokacji środków z Funduszu nie można mówić, aby w jej wyniku dochodziło do wszczęcia postępowania. Niewątpliwie również, postępowanie w sprawie zwrotu środków z Funduszu nie stanowi kontynuacji jakiegoś wcześniejszego postępowania, dotyczącego przekazania środków finansowych, i jest niewątpliwie postępowaniem odrębnym, nowym w tym zakresie. Zauważyć jednak należy, że uprawnienie Funduszu do kontroli sposobu wykorzystania jego środków wynika z faktu przekazania ich uprzednio samorządom, jest zatem uprawnieniem wynikającym z ukształtowanego wówczas, z mocy samego prawa, stosunku prawnego. W odniesieniu zaś do ukształtowanych przed 1 stycznia 2009 r. stosunków ustawa zmieniająca w art. 6 odsyła do stosowania przepisów dotychczasowych, wyłączając tym samym zastosowanie art. 49 e, wprowadzonego tą nowelizacją. Zatem rację ma Sąd I instancji, iż organ - oceniając decyzję z 26 września 2011 r. Prezesa Zarządu PFRON w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 § 1 k.p.a. - musi uwzględnić treść art. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r. a także ocenić, czy w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w datach przekazania Powiatowi [...] zakwestionowanych środków Funduszu istniała podstawa prawna do dochodzenia od skarżącego zwrotu środków Funduszu. Ustalenia w tym zakresie pozwolą bowiem na ocenę, czy inkryminowana w tym trybie decyzja, obarczona jest wadami, które dyskwalifikują ją, jako niedającą się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).