II GSK 1045/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Marzenna Zielińska del. WSA Piotr Pietrasz (sprawozdawca) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 775/10 w sprawie ze skargi M. Ł. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.wyrokiem z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 775/10 oddalił skargę M. Ł. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich". Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu 13 listopada 2009 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) [...] Oddziału Regionalnego w W. wpłynął wniosek M. Ł. (dalej: skarżący) o dofinansowanie w zakresie środka 2.2 "Działania wodno - środowiskowe" w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" na realizację operacji dotyczącej wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb. Pismem z 14 grudnia 2009 r. ARiMR wezwała ww. wnioskodawcę do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniach 28 i 30 grudnia 2009 r. został złożony wniosek zawierający wymagane zmiany wraz z brakującą dokumentacją oraz stosownymi wyjaśnieniami. W związku z uzupełnieniem wniosku, ARiMR stwierdziła, że uzyskał on status kompletności i poprawności w dniu wpływu ostatnich brakujących dokumentów, tj. 30 grudnia 2009 r. Pismem z [...] marca 2010 r. znak [...] ARiMR, działając na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619, dalej: ustawa o wspieraniu) oraz na podstawie § 51 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U Nr 147, poz. 1193, dalej: rozporządzenie MRiRW) odmówiła przyznania M. Ł. przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o wspieraniu pomoc jest przyznawana do wysokości limitu określonego dla poszczególnych środków w ramach programu operacyjnego. Na mocy zaś § 51 ww. rozporządzenia MRiRW pomoc jest przyznawana poszczególnym wnioskodawcom zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie. Wniosek o dofinansowanie był kompletny i poprawny w dniu 30 grudnia 2009 r. i nie uzyskał finansowania z powodu wyczerpania funduszy przeznaczonych na środek 2.2 "Działania wodno - środowiskowe". Pismem z 19 kwietnia 2009 r. wnioskujący o przyznanie pomocy wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, pismem z [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Dyrektor Wsparcia Rybactwa ARiMR w W. negatywnie rozpatrzył ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na to rozstrzygnięcie M. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że limit środków został wyczerpany na rzecz wnioskodawców, których wnioski uzyskały status kompletności i poprawności pomiędzy 2 listopada 2009 r., a 28 grudnia 2009 r., przy czym w odniesieniu do wniosków kompletnych i poprawnych na dzień 28 grudnia 2009 r. środków wystarczyło jedynie dla części wnioskodawców. Wskazał, że ARiMR, realizując zadania instytucji pośredniczącej, wielokrotnie występowała do instytucji zarządzającej w sprawie kontraktacji wszystkich wniosków kompletnych i poprawnych na dzień 28 grudnia 2009 r. Wysokość planowanej przez MRiRW relokacji środków finansowych na rzecz środka 2.2 "Działania wodno – środowiskowe" umożliwi, w przypadku wejścia w życie nowelizacji rozporządzenia MRiRW zakontraktowanie tych spośród wniosków o dofinansowanie kompletnych i poprawnych na dzień 28 grudnia 2009 r., dla których zabrakło środków w ramach pierwotnej kwoty limitu. Stało się zaś jasne, że operacje objęte wnioskami, które uzyskały status kompletności i poprawności po tej dacie, nie będą podlegały finansowaniu. Wniosek skarżącego stał się zaś kompletny i poprawny dopiero w dniu 30 grudnia 2009 r. Pismem z 10 stycznia 2011 r. skarżący dokonał uzupełnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 8 ust. 2 lub 3 – wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania, podając przyczyny tej odmowy. Sąd podkreślił, że poza sporem w niniejszej sprawie jest, iż skarżący złożył wniosek o dofinansowanie w zakresie środka 2.2 "Działania wodno - środowiskowe" w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" na realizację operacji dotyczącej wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb w dniu 13 listopada 2009 r. Z uwagi jednak na fakt, że jego wniosek zawierał braki i wymagał złożenia dodatkowych wyjaśnień, organ wezwał skarżącego do dokonania stosownych uzupełnień, a skarżący kompletny, tj. prawidłowo wypełniony i udokumentowany wniosek złożył dopiero w dniu 30 grudnia 2009 r. Tymczasem w tej dacie środki finansowe nie były już dostępne, albowiem uległy wyczerpaniu na rzecz wnioskodawców, których wnioski stały się kompletne i poprawne najpóźniej w dniu 28 grudnia 2009 r. Zasadnie więc organ uznał, że wniosek skarżącego kwalifikował się do odmowy przyznania pomocy z uwagi na brak środków finansowych i udzielił zgodnie z art. 14 ust. 4 pisemnej informacji o odmowie przyznania pomocy, podając przyczynę tej odmowy. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego odnoszący się do negatywnego rozpoznania jego wniosku po uprzednim pozytywnym rozpoznaniu wniosków nieodpowiadających wymogom prawa, przez co jego zdaniem organ naruszył art. 9 ustawy o wspieraniu oraz § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW. Sąd wskazał, że ARiMR w zaskarżonym akcie w ogóle nie przywoływała ww. przepisów. To z kolei oznacza, że trudno jest stwierdzić, iż doszło do ich naruszenia. Z wyjaśnień ARiMR zawartych w odpowiedzi na skargę wynika zaś, że zgodnie z wytycznymi instytucji zarządzającej dla uznania, iż poszczególni rybacy - wnioskodawcy ubiegający się o przyznanie przedmiotowej pomocy wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków statystycznych, wystarczające było dołączenie przez nich potwierdzenia złożenia stosownego formularza RRW-22. Potwierdzenie takie stanowi bowiem poświadczenie wykonania ustawowego obowiązku przez podmiot do tego zobowiązany na zasadach określonych w przepisach o statystyce publicznej. Oznacza to również spełnienie przez tych wnioskodawców wymogu wynikającego z § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW. Sąd ponadto zauważył, że skarżący nie wskazał konkretnych wnioskodawców, których wnioski zostały pozytywnie rozpatrzone wcześniej, tj. przed rozpatrzeniem jego wniosku, a którzy nie wypełnili w wymaganym terminie ww. obowiązków statystycznych. Za nietrafny uznał także Sąd zarzut błędnej interpretacji § 51 rozporządzenia MRiRW, bowiem z przepisu tego – zdaniem Sądu – jednoznacznie wynika, że pomoc jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie. Nie jest więc decydująca data złożenia samego wniosku, a data w której dany wniosek stał się poprawny i kompletny. Dlatego też, w ocenie Sądu wykładnia ww. przepisu dokonana przez organ jest prawidłowa. Sąd nie dopatrzył się również, aby wykładnia tego przepisu zastosowana przez organ w niniejszej sprawie była niezgodna z Konstytucją RP, w szczególności z jej art. 32 ust. 1. Sąd zauważył, że skarżący przy należytej staranności mógł złożyć swój wniosek, prawidłowo wypełniony i udokumentowany, już w dacie pierwotnego jego złożenia, tj. 13 listopada 2009 r., a także, że skarżący nie wykazał, aby inni wnioskodawcy, którzy później złożyli swoje wnioski, a otrzymali pomoc finansową, zostali wcześniej wezwani do ich uzupełnienia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. Ł. wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznania skargi względnie o uchylenie wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania Wyrokowi zarzucił on naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa pod względem zgodności z prawem, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien wyjść poza granice zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sądu I instancji, - art. 146 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia § 44 ust. 5 Rozporządzenia MRiRW, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz stanowiło rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ustosunkowując się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia § 44 ust. 5 rozporządzenia MRiRW. Otóż zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, wniosek o dofinansowanie, w przypadku operacji w ramach środka działania wodno – środowiskowe w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku technik i praktyk w chowie lub hodowli ryb, rozpatruje się do końca roku w którym wniosek został złożony. Dokonując interpretacji wskazanej regulacji nie można jednak tracić z pola widzenia postanowień § 44 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że wezwanie przez Agencję wnioskodawcy do wykonania określonych czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy wstrzymuje bieg terminu rozpatrywania wniosku o dofinansowanie do czasu wykonania przez wnioskodawcę tych czynności (§ 44 ust. 3). Jeżeli natomiast w trakcie rozpatrywania wniosku o dofinansowanie jest niezbędne uzyskanie dodatkowych wyjaśnień lub opinii innego podmiotu lub zajdą nowe okoliczności budzące wątpliwości co do możliwości przyznania pomocy, termin rozpatrywania wniosku o dofinasowanie wydłuża się o czas niezbędny do uzyskania wyjaśnień lub opinii, o czym Agencja informuje wnioskodawcę na piśmie (§ 44 ust. 4). Pomimo, że w treści § 44 ust. 5 rozporządzenia MRiWR termin oznaczono datą, odnosząc się w istocie do końca roku, a nie poprzez wskazanie określonej ilości dni przewidzianych do rozpatrzenia wniosku, nie sposób pominąć regulacji dotyczących wstrzymania biegu terminu rozpatrywania wniosku oraz wydłużenia terminu rozpatrywania wniosku. Zgodnie z postanowieniami § 51 rozporządzenia, pomoc w ramach środków, o których mowa w § 1, jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie. Z przepisu tego wynika, że złożenie w terminie prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie, nie gwarantuje otrzymania takiego dofinansowania, gdyż w przypadku wyczerpania środków finansowych istotna jest kolejność złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku. W odniesieniu do skarżącego złożenie prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku nastąpiło 30 grudnia 2009 r. W stanie faktycznym zaistniałym w sprawie wniosek wpłynął w dniu 13 listopada 2009 r., natomiast w dniu 14 grudnia 2009 r. organ wezwał Skarżącego do dokonania stosownych uzupełnień w terminie dni 14. Wezwanie organu wykonano w dniu 30 grudnia 2009 r. Doręczenie wezwania wywołało zatem skutek w postaci wstrzymania biegu terminu rozpatrywania wniosku do dnia 30 grudnia 2009 r. Instytucja Zarządzająca wskazała natomiast, że ze względu na wyczerpanie limitu środków w odniesieniu do wniosków, które uzyskały status kompletności i poprawności po dniu 28 grudnia 2009 r. należy odmówić przyznania pomocy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie organu administracyjnego w sprawie mieściło się w ramach postanowień § 44 ust. 5 i ust. 3 rozporządzenia. W kontekście zarzutu naruszenia § 44 ust. 5 rozporządzenia nie jest zasadne stwierdzenie skarżącego, że gdyby organ podejmował czynności tak aby rozstrzygnąć wniosek o dofinansowanie do dnia 31 grudnia 2009 r., czyli w wymaganym przepisami terminie, to skarżący wszelkie braki uzupełniłby przed 28 grudnia 2009 r. dzięki czemu uzyskałby dofinansowanie, o które wnioskował. Skarżący traci z pola widzenia inne czynniki, od których zależy uzyskanie dofinansowania i które były niezależne od organu rozpatrującego przyznanie płatności, a mianowicie termin złożenia wniosku przez wnioskodawcę oraz określony przez Instytucję Zarządzającą graniczny termin 28 grudnia 2009 r. Wnioski złożone po tym dniu nie mogły bowiem korzystać z finansowania ze względu na wyczerpanie limitu środków. Wniosek o dofinansowanie został rozpatrzony w terminie, o którym mowa w § 44 ust. 5 rozporządzenia, tyle tylko, że w sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w § 44 ust. 3 i 4 rozporządzenia MRiWR. Organ administracyjny podjął bowiem stosowne kroki celem sprawdzenia dostępności środków. W konsekwencji termin rozpatrywania wniosku o dofinasowanie musiał wydłużyć się o czas niezbędny do uzyskania w tym zakresie wyjaśnień. Trafne jest stanowisko Skarżącego, że Agencja była zobowiązana do informowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku, czego jednak nie wykonała. Zauważyć jednak należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w jaki sposób naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieuwzględnienie zarzutu naruszenia § 44 ust. 5 rozporządzenia MRiWR powoduje, że nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1, art. 146 oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem wszechstronnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracyjnego i nie dostrzegł naruszenia § 44 ust. 5 rozporządzenia. W konsekwencji nie zaistniały przesłanki uwzględnienia skargi. Nie są zasadne również zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Otóż naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Zgodnie z postanowieniami art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli administracji publicznej działającej w tej właśnie w jednej z form, którą wymieniono w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.