II GSK 1048/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B. G. M." Sp. z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 323/10 w sprawie ze skargi "B. G. M." Sp. z o.o. w B. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 323/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. odrzucił skargę "B. G. M." Sp. z o.o. w B. na czynność dokonaną z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w B. w dniu [...] marca 2010 r., w przedmiocie przeprowadzenia eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych. "B. G. M." Sp. z o.o. w B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na czynność przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych, stwierdzoną protokołem z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. w punkcie gry na automatach o niskich wygranych, mieszczącym się w lokalu "S. R." w W. przy ul. B. 46. Stwierdzając niedopuszczalność wniesionej skargi ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynność zrealizowania eksperymentu, polegającego w istocie na kontrolowanej grze na automacie o niskich wygranych nie może zostać uznana za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z analizy tego przepisu Sąd wywiódł, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy akt (czynność), dotyczy uprawnienia lub obowiązku podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Musi więc istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem, a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Sądu zaskarżony "eksperyment" stanowi jedynie czynność faktyczną organu, bez konkretyzacji obowiązku znajdującego oparcie w konkretnym przepisie materialnego prawa administracyjnego. Nie mogła ona zatem wywołać żadnego skutku prawnego, była jedynie aktywnością organu w zakresie postępowania dowodowego, pozostającego poza jurysdykcją sądów administracyjnych. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia "B. G. M." Sp. z o.o. w B. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a.) poprzez: 1. błędną, zawężającą wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznanie, iż zaskarżona czynność nie należy do kategorii czynności, na które zgodnie z tym przepisem służy skarga, a to mimo iż w świetle przepisów: a. art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 oraz art. 59 pkt 2 w zw. z art. 138 ust. 2 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, b. art. 15b ust. 4-6 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, c. § 7, § 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, d. art. 291 § 2 i 4 w zw. z art. 290 § 2 pkt 5 i 6a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, zaskarżone akty lub czynności dotyczą: - uprawnienia skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwolenia oraz - uprawnienia do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej automatu do gier o niskich wygranych będącego przedmiotem zaskarżonych czynności, 2. będące wynikiem błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy i odrzucenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że punktem wyjścia dla użytego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrotu "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" winna być jego wykładnia językowa, na jej gruncie bowiem, uzasadnionym wydaje się twierdzenie o dość szerokim zakresie interpretowanego przepisu. W ocenie skarżącej, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wystarczy więc aby kontrola jedynie odnosiła się do uprawnień czy obowiązków, bądź też w jakiś sposób miała z nim związek. Zdaniem skarżącej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi odpowiednik art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który umożliwiał zaskarżanie aktów lub czynności, jeżeli dotyczyły one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarżąca wskazała, iż w nowej regulacji zrezygnowano z wymogu, by akty i czynności podlegające zaskarżeniu dotyczyć musiały "przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Jej zdaniem, w obecnym stanie prawnym wystarczy, aby dotyczyły one wspominanych uprawnień lub obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy, autor skargi kasacyjnej, poprzez postawione zarzuty i ich wielowątkowe uzasadnienie, zmierza do wykazania, iż czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu. Strona wnosząca skargę kasacyjną kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli, upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który, w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wbrew kategorycznym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ocena ewentualnego wpływu z rezygnacji w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z kwalifikatorów zawartych w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA na zakres sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednolita. Nadal w judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnością eksperymentu a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego, nie zachodzi żaden związek. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlegała kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz zgodność tej działalności z udzielonym zezwoleniem i zatwierdzonym regulaminem. Przepis art. 32 tej ustawy zawiera szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania, w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 788/10, zgodnie z którym ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skorzystanie przez funkcjonariusza organu Służby Celnej z określonego przez ustawodawcę uprawnienia podczas czynności kontroli nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Wskazane w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej – eksperymentu, lecz wyników tego eksperymentu (kontroli). W kontrolowanym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyraził pogląd, iż czynność eksperymentu nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.