II GSK 1059/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 397/09 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 397/09 oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz kosztów upomnień. Sąd przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 7 stycznia 2009 r., nr UR/D/2/2009, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.), po rozpoznaniu wniosku J. B. o częściowe anulowanie odsetek i kosztów dodatkowych, w którym zadeklarowano jednocześnie, że w przypadku przychylenia się do jego prośby, wnioskodawca spłaci pozostałe należności, odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wskazane okresy. W uzasadnieniu wskazano, że z kwestionariusza o stanie majątkowym sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy wynika, że zobowiązany jest żonaty, w okresie od 1987 r. do [...] lipca 2008 r. prowadził działalność gospodarczą – stolarstwo, ma na utrzymaniu jedno dziecko w wieku 14 lat, pobiera świadczenie rentowe w wysokości 617,03 zł brutto, nie posiada innych zadłużeń, jest właścicielem samochodu marki C., rok produkcji 1996, posiada nieruchomość w Ł. przy ul. W. [...] (dom w trakcie budowy, działka o powierzchni 7.800 m2); jego żona pracuje w szkole na 1/2 etatu z wynagrodzeniem 500,00 zł netto. W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. zobowiązany podkreślił, iż stan jego zdrowia pogorszył się i w związku z tym nie może prowadzić działalności gospodarczej, ani podjąć innej pracy zarobkowej, na dowód czego dostarczył kserokopie m.in. karty leczenia szpitalnego w okresie od [...] do [...] listopada 2008 r. Oświadczył ponadto, że kwota 17.940,00 zł, o której umorzenie prosi, to odsetki, dodatkowa opłata oraz koszty upomnienia, i jednocześnie wniósł o umorzenie części należności głównej. Odmawiając umorzenia zaległości organ podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, uiszczenie należności pociągnęłoby dla nich zbyt ciężkie skutki. W tych okolicznościach, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie MGPiPS). Na skutek wniosku zobowiązanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Tylko w wypadku zaistnienia jednej z przesłanek określonych w powołanym przepisie, powstaje możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Wspomniane należności mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu MGPiPS. Przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych ma charakter uznaniowy. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek wykazania istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W niniejszym przypadku zobowiązany otrzymuje pewien stały dochód, wskazany kwotowo w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, pomimo iż podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy jego sytuację, to jednak nie daje to wystarczającej podstawy, aby dług umorzyć. Sąd I instancji zaznaczył, iż jedną z przesłanek do umorzenia zaległości, określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest również przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, że wprawdzie stan zdrowia skarżącego nie jest dobry, otrzymuje on jednak stałe świadczenie rentowe oraz dochód z tytułu najmu lokalu. Ponadto jest właścicielem dużej nieruchomości i pewnych ruchomości, do których zalicza się m.in. samochód. Konkludując, w ocenie Sądu organ przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanego oraz podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego. Nie dopatrzył się bowiem, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie był w stanie opłacić przedmiotowych należności. J. B., reprezentowany przed adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) w związku z art. 7, 8 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) poprzez niezbadanie w toku postępowania, czy organ administracji nie naruszył prawa wydając decyzję w oparciu o uznanie administracyjne sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, polegające na niczym nieuzasadnionym przyjęciu, że zapłata ciążących na skarżącym obowiązków wiązać się będzie wyłącznie ze znacznym wysiłkiem, a nie zbyt ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny w postaci pozbawienia ich środków finansowych do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, co skutkowało bezpodstawnym oddalenie skargi; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 3 w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż decyzja organów administracji zawierała rozstrzygnięcie co do należności z tytułu składek, a nie wyłącznie należności w postaci składki, co doprowadziło Sąd do błędnego wniosku o zakresie rozstrzygnięcia organu i prawidłowości dokonanych przez niego ustaleń w ramach uznania administracyjnego, co do możliwości finansowych zobowiązanego a w konsekwencji do oddalenia skargi. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, iż zarówno organ administracji, jak i Sąd orzekający nie wskazał z jakich okoliczności wyprowadził wniosek, o możliwości sprostania obciążeniu przez skarżącego, albowiem stan jego zdrowia w dniu złożenia wniosku skutecznie uniemożliwiał mu pozyskiwanie dochodu, który mógłby przeznaczyć na spłatę przedmiotowego zadłużenia. Jednocześnie wskazano, iż obecnie osiągane przez skarżącego dochody w całości przeznaczane są na zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ nie uwzględnił interesu skarżącego, który pomimo złego stanu zdrowia dążył do uregulowania należności i wskazywał okoliczności, z powodu których nie może uregulować ich w części, w jakiej dotyczą odsetek, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej, których brak zapłaty nie uniemożliwi organowi realizacji obowiązków ustawowych i nie wykracza poza jego ramy kompetencyjne. W odpowiedzi Prezes Zakładu Ubezpieczeń wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z treści zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia wynika, iż Sąd I instancji rozpatrzył kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, w tym składek na te ubezpieczenia, podczas gdy z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2008 r. nie wynika, aby domagał się on umorzenia składek, a jedynie należności z tytułu składek, gdyż wniósł "(...) o częściowe anulowanie kosztów odsetek i dodatkowych (...)" i jednocześnie zadeklarował, że w przypadku przychylenia się do jego prośby spłaci do końca listopada koszty główne. Należy przy tym podzielić pogląd kasatora, iż pojęcia "należności z tytułu składek" oraz "składek" nie są pojęciami tożsamymi. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozróżniają bowiem pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". W art. 4 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określenie "składki" oznacza – "składki na ubezpieczenia społeczne osób wymienionych w pkt 1", a "należności z tytułu składek" zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 3 tej ustawy jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W art. 28 ustawy przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek, jak i należności pieniężnych. W sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była również kwestia umorzenia składek, a nie tylko kwestia umorzenia należności z tytułu składek (z wyłączeniem samych składek), to okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sytuacji gdy skarżący byłby nadal zobowiązany do opłacenia składek, nie została oceniona kwestia czy przy tym zobowiązaniu opłacenie dodatkowych należności nie spowoduje zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Nie można przy tym pomijać, iż w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego. Stąd też zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie miał podstaw do rozstrzygania o umorzeniu należności z tytułu samych składek na ubezpieczenia. Wprawdzie skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. (zawierającym wyjaśnienie jego sytuacji majątkowej) "prosił o umorzenie kosztów dodatkowych w kwocie 17.940 zł, a jeśli to będzie możliwe także części kwoty głównej", nie precyzując o jaką część "główną" chodzi, lecz w sprawie nie wyjaśniono, czy skarżący wnosił o częściowe umorzenie należności z tytułu składek niezapłaconych za siebie jako ubezpieczonego, czy też należnych od pracowników. W tej sytuacji Sąd I instancji nie mógł pominąć, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Poza tym należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie ocenił w sposób wyczerpujący, czy ustalenia i rozważania organu zawarte w zaskarżonej decyzji są zgodne z art. 7 i 77 k.p.a. Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek wydana na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest decyzją wydawaną w granicach tzw. uznania administracyjnego. Wynika to z treści tego przepisu, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również w § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia jest mowa o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Okoliczność, iż decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza jednak – jak to przyjął Sąd I instancji – iż "decyzje te podlegają kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą kontrola ta ma zakres nieco ograniczony". Przypomnieć w związku z tym należy, iż Sąd I instancji powinien ocenić czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach prawa przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla wnioskującego, powinno znaleźć się omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził m.in., iż "(...) zobowiązany otrzymuje pewien stały dochód, wskazany kwotowo w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy jego sytuację (co jest niewątpliwe), nie daje to wystarczającej podstawy, aby dług umorzyć. Organ nie przeczy, że sprostanie obciążeniu skarżącego wymaga znacznego wysiłku, jednakże na obecnym etapie postępowania ocenił, że jest to możliwe do udźwignięcia (...)". Uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek przewidziane m.in. w § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia przewiduje możliwość umorzenia należności, jeżeli zobowiązany z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jest więc rzeczą oczywistą, iż Sąd I instancji powinien szczegółowo rozważyć, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawia, czy też nie skarżącego oraz jego rodzinę (żonę i dziecko) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Będzie to możliwe dopiero po dokładnej analizie uzyskiwanych przez skarżącego oraz jego żonę dochodów i ocenie jakie to dochody pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Samo zaś stwierdzenie, że "sprostanie obciążeniu wymaga znacznego wysiłku (...), lecz jest możliwe do udźwignięcia (...)", należy uznać za daleko niewystarczające do takiej oceny, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, iż "stan zdrowia skarżącego nie jest dobry" (z tego tytułu otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 540,50 gr), a zatem skarżący z przyczyn obiektywnych nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji możliwości "sprostaniu obciążeniu" przy znacznym wysiłku. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.