II GSK 1061/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 529/13 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną przez W. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym oraz orzekł o kosztach – nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnika skarżącego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Skarżący w wyniku przyjęcia mandatu karnego kredytowego zobowiązany został do zapłaty grzywny w kwocie 100 zł. Mandat stał się prawomocny w dniu wydania pokwitowania odbioru. Wnioskiem skierowanym do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego skarżący wystąpił o umorzenie należności wskazując w motywach, że nie jest w stanie dokonać zapłaty z uwagi na trudną sytuacje finansową. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, inwalidą II grupy, a jego dochód stanowi renta specjalna w kwocie 399,59 zł miesięcznie. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2012 r., odmówił umorzenia zobowiązania ze względu na niespełnienie przesłanek dopuszczających udzielenie ulgi. Objętą skargą decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując na przesłanki określone w art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych) zgodnie, z którym należności osób fizycznych mogą być umarzane w całości, jeżeli: osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Oceniając w oparciu o zebrany materiał dowodowy sytuację finansową skarżącego organ uznał, że nie znajduje się on takiej, która uniemożliwiałaby mu zapłatę grzywny, gdyż łączny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosił w przypadku strony 2.400 zł, a stałe wydatki to kwota rzędu 1.110 zł. Uzyskiwanie przez skarżącego dochodu z tytułu renty powodowało, że w stosunku do strony nie zachodziło przypuszczenie nieskuteczności postępowania egzekucyjnego. Organ podniósł, że umorzenie zobowiązania powodowałoby uchylenie części orzeczonej kary obejmującej grzywnę i punkty karne oraz oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. Również zły stan zdrowia, czy konieczność ponoszenia zwykłych obciążeń związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie uzasadniała w ocenie organu umorzenia zobowiązania. Za również niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut odnoszący się do postępowania mandatowego i słuszności ukarania, gdyż z materiału dowodowego wynikało, że skarżący przyjął mandat, potwierdził ocenę prawna i wymiar kart własnoręcznym podpisem. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję twierdził, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty, pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie, co zostało potwierdzone przez organ w odpowiedzi na skargę, który przyznał, że ustalenia nie były wystarczające prawidłowe. Sąd podkreślił, że organ podniósł, iż zgadza się ze skarżącym co do nieprawidłowego ustalenia dochodów w jego gospodarstwie domowym, co jednak nie zmieniło oceny organu odnośnie możliwości zapłaty grzywny. Sąd I instancji z tą ocena się nie zgodził wskazując, że rodzina skarżącego nie tylko uzyskuje niższe dochody niż ustalił to organ (1.999 zł, a nie 2.400 zł) ale również w jej skład wchodzą trzy, nie zaś dwie osoby (dorosła, niepracująca, bez prawa do zasiłku córka). Sąd podkreślając konsekwencję i podtrzymywane zaprzeczenia skarżącego odnośnie przyjęcia mandatu i jego podpisania, a także twierdzenia, iż to funkcjonariusz policji wystawiający mandat dopuścił się fałszerstwa, a fakt odmowy przyjęcia mandatu i okoliczności z tym związanych mógł potwierdzić świadek, którego nikt nie chciał przesłuchać, wskazał organowi, aby ten ustalił czy inicjowane było wszczęcie postępowania karnego w tym zakresie oraz jaki był wynik tegoż postępowania. W ocenie Sądu I instancji w przypadku założenia, że mandat wystawiony został prawidłowo, a skarżący przyjął go bez zastrzeżeń, to nie sposób było pominąć jego sytuację osobistą i materialną, gdzie jest on inwalidą II grupy, całkowicie niezdolnym do pracy, który otrzymuje 500 zł brutto renty specjalnej i jest to jedyny jego dochód. W takim stanie za nieuzasadnioną Sąd uznał odmowę umorzenia należności w kwocie 100 zł, wskazując, że koszty postępowania w sprawie tego mandatu wielokrotnie przekroczyły kwotę w nim określoną. Zdaniem Sądu ewentualne uwzględnienie wniosku nie spowodowałoby naruszenia interesu Skarbu Państwa gdyż kwota ta jest niewiele dla niego znacząca, a ważna dla skarżącego. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Minister Finansów skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych, poprzez uznanie, że Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez podjęcie takiej decyzji oraz takie jej uzasadnienie, które w żaden sposób nie przystaje do realiów konkretnej sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie Ministra Finansów nie ma charakteru uznaniowego, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, których spełnienie jest warunkiem dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie i uznanie, ze Minister Finansów naruszyła art. 7 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy w oparciu o zebrany materiał dowodowy i dokonał obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; b) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że nie było podstaw do oddalenia skargi co doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnoszą te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podzielił uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Zatem, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i niezasadne uznanie, że Minister Finansów naruszył art. 7 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że nie było podstaw do jego zastosowania i oddalenia skargi, w tym przypadku uzasadnionym jest dokonanie analizy zarzutów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego łącznie. Zarzucając naruszenie prawa materialnego kasator w petitum skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnego artykułu ustawy o finansach publicznych, który uważa za naruszony przez Sąd I instancji. Jest to niewątpliwie wada konstrukcyjna tej skargi kasacyjnej. Stwierdził jedynie ogólnie, iż zarzuca Sądowi I instancji "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych, poprzez uznanie, że Minister Finansów decyzją z dnia 12 listopada 2012 r. przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez podjęcie takiej decyzji oraz takie jej uzasadnienie, które w żaden sposób nie przystaje do realiów konkretnej sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie Ministra Finansów nie ma charakteru uznaniowego, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, których spełnienie jest warunkiem dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego." Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż do naruszonych przepisów prawa materialnego kasator zalicza: art. 55, art. 64 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej jako u.f.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma organ skarżący kasacyjnie (Minister Finansów), iż stosownie do dyspozycji art. 55 u.f.p., mającego równie z zastosowanie, na podstawie art. 64 ust. 1 u.f.p., do nieopodatkowanych należności budżetowych - możliwość umorzenia zobowiązania (w analizowanej sprawie - grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego) ma charakter uznaniowy. Zasadnie także organ skarżący kasacyjnie uważa, iż jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi (w tym przypadku umorzenie grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego), nie obliguje to organu do pozytywnego załatwienia wniosku strony, a jedynie daje taka możliwość. Niewątpliwie także umorzenie należności wynikającej z grzywny jest możliwe dopiero wtedy, gdy choć jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.f. jest spełniona. Nie zmienia to jednak faktu, iż zastosowanie uznania administracyjnego obliguje organ do szczególnie rzetelnego i wnikliwego zbadania stanu sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie ma racji natomiast skarżący kasacyjnie organ (Minister Finansów), iż w tej sprawie ustalenia poczynione przez niego nie były wystarczające do oszacowania możliwości finansowych skarżącego. Tenże organ sam przyznał, iż dochód gospodarstwa domowego skarżącego został ustalony nieprecyzyjnie. Nie można zgodzić się z organem, iż skala tego błędu nie uzasadnia stwierdzenia, że W. W. znajduje się w sytuacji finansowej uniemożliwiającej zapłatę tej należności. W pierwszej kolejności organ winien precyzyjnie ustalić dochód gospodarstwa domowego skarżącego (w tym także ilość osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym skarżącego), a następnie dopiero może oceniać, z zastosowaniem instytucji uznania administracyjnego, okoliczność czy skarżący znajduje się w takiej sytuacji finansowej, która uniemożliwia mu zapłatę tej należności. Organ winien także ocenić dochód gospodarstwa domowego skarżącego mając na uwadze takie okoliczności jak: inwalidztwo (II grupa) skarżącego, jego całkowitą niezdolność do pracy, uzyskiwanie przez niego 500 zł brutto rety specjalnej, która stanowi jego jedyny dochód). Zasadne są także wnioski i wskazania Sądu I instancji kierowane do organu odnośnie konieczności wnikliwego zbadania zarzutów skarżącego co do kwestii sfałszowania jego podpisu na mandacie, tym bardziej, iż skarżący powołuje się na okoliczność istnienia świadka, którego przesłuchania zaniechał organ administracji. Nie można jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić zbyt daleko idącej i przedwczesnej oceny Sądu I instancji iż: "ewentualne uwzględnienie wniosku skarżącego nie spowoduje naruszenia interesu Skarbu Państwa, ani też uszczuplenia jego dochodów. Kwota, o którą chodzi jest ważna dla skarżącego natomiast nic nie znaczy dla dochodów Skarbu Państwa. Twierdzenie organu jakoby jej umorzenie oznaczało zgodę na rezygnację z tychże dochodów było po prostu oderwane od rzeczywistości i niepotrzebne. Budżet państwa z pewnością poradzi sobie bez spornych 100 zł" (s.5-6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie uznał, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, dlatego w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.