II GSK 107/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 618/09 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie i zamknięcia programu zalesieniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Rz 618/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę I. S. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], a także określił, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a ponadto zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w R. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], którą odmówiono I. S. przyznania płatności na zalesianie i zamknięto program zalesieniowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek I. S., który w toku tego postępowania udzielił pełnomocnictw m.in. radcy prawnemu B. N. Gdy strona działa przez pełnomocnika, to decyzję doręcza się temuż pełnomocnikowi (art. 40 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że jako adresata zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wskazano radcę prawnego "B. N. P.P.H.U. "V." I. S., R. W. Sp. j. (...) - Pełnomocnik" i tej osobie tę decyzję doręczono. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takie oznaczenie strony - adresata decyzji wskazuje, że decyzja ta nie zawiera oznaczenia strony rzeczywiście występującej w danej sprawie. Sformułowanie tego oznaczenia wskazuje na inny podmiot tj. spółkę jawną (w której faktyczny wnioskodawca jest wspólnikiem, ale która w sprawie nie występowała) i w związku z tym wskazanie B. N. jako pełnomocnika wskazuje także na ten właśnie inny podmiot to jest spółkę jawną. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oznaczenie strony w decyzji musi być wyraźne i jednoznaczne, gdyż wykonanie decyzji musi odnosić się do konkretnego podmiotu, przy czym Sąd zaznaczył, że czym innym jest oznaczenie strony w decyzji, a czym innym jej doręczenie ustanowionemu pełnomocnikowi (pełnomocnik nie jest stroną decyzji). Sąd pierwszej instancji uznał, że tego rodzaju wadliwość oznaczenia uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i art. 32 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie, że organ II instancji nieprawidłowo oznaczył w uchylonej decyzji stronę postępowania, mimo iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ dokonał prawidłowego oznaczenia strony. W sentencji decyzji wskazano, że została ona wydana "po rozpoznaniu odwołania P. I. S.", a także uzasadnienie decyzji odnosi się wyłącznie do I. S. – jako osoby fizycznej. Zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji oznaczenie należy traktować wyłącznie jako wskazanie pełnomocnika strony oraz jego adresu do doręczeń. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał bowiem, że ustanowiona pełnomocnikiem strony – radca prawny B. N. w piśmie z dnia 27 stycznia 2009 r. wskazała jako adres do doręczeń PPHU V. I. S., R. W. spółka jawna [...]. W taki więc sposób organ II instancji oznaczył podmiot, któremu doręczana jest decyzja, natomiast całe postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek I. S. i z jego udziałem. Oczywistym jest zatem, że stroną postępowania jest I. S. i że w decyzji on został oznaczony jako strona. Dlatego też Sąd pierwszej instancji, uchylając ze wskazanych powodów zaskarżoną decyzję, dopuścił się błędnej oceny stanu faktycznego przez co naruszył przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. W piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2010 r. I. S. wniósł – w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej – o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji, gdyż w takim przypadku należy przyjąć, że do zaistnienia kosztów przyczynił się sam organ oraz Sąd pierwszej instancji, na skutek wad popełnionych w swoim postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, co wyznacza mu zakres badania legalności zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej zakreślił organ domagając się kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w aspekcie zarzucanego niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących kwestii oznaczenia strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że oznaczenie strony w zaskarżonej decyzji nie było prawidłowe, gdyż zostało sformułowane w sposób wskazujący, że stroną postępowania nie był I. S. lecz P.P.H.U. "V." I. S., R. W. Spółka jawna, której to spółki I. S. był wspólnikiem, ale która to spółka nie była stroną postępowania administracyjnego. W nagłówku decyzji, co Sąd pierwszej instancji podkreślał, wskazano osobę (B. N.), którą określono jako pełnomocnika spółki jawnej, a nie I. S. Sąd pierwszej instancji nie uznał, by zachodziła wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa nieważności decyzji polegająca na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stanął natomiast na stanowisku, że doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania i uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie jest słuszne. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać, między innymi, oznaczenie strony lub stron. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest, co wynika z treści powyższego przepisu, czy legitymuje się on interesem prawnym, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". W myśl z kolei art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oceniając wadliwość decyzji polegającą na niewłaściwym oznaczeniu strony w oparciu o rozwiązania procesowe zawarte w art. 113 § 1 oraz w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwaną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku – z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, OSP z 1991 r. Nr 3, poz. 66). W rozpoznawanej sprawie wydane decyzje prawidłowo skierowano do strony, a nie do jej pełnomocnika. Taki wniosek wynika przede wszystkim z treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, którym to I. S. odmówiono przyznania płatności. W ten sposób skonkretyzowano stosunek administracyjnoprawny łączący tę osobę z organem administracji publicznej. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony (I. S.) w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w nagłówku decyzji organu odwoławczego inaczej określono jej adresata. Nie można przy tym przyjąć, że wskazanie w nagłówku decyzji organu I instancji nazwiska i danych adresowych pełnomocnika innego niż strona podmiotu (spółki jawnej) miało decydować o przyznaniu temu podmiotowi przymiotu strony w tym postępowaniu, skoro w treści rozstrzygnięcia (osnowie decyzji) wskazano prawidłowo podmiot, który był wnioskodawcą w tej sprawie i którego odwołanie rozpatrzono. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest bowiem obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, istotne jest natomiast, by była w sposób dokładny (jednoznaczny) określona. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że B. N. jako swój adres dla doręczeń wskazywała siedzibę spółki jawnej, wobec czego uzasadnione było zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, iż nagłówek decyzji organ odwoławczy sformułował przez wskazanie osoby traktowanej jako pełnomocnik strony i adresu dla doręczeń tej osoby (siedziby spółki jawnej). Poza sporem pozostawało przy tym, że B. N. występowała jako pełnomocnik I. S. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dlatego konieczność doręczenia tej osobie decyzji mogła być wywodzona z regulacji zawartej w art. 32 k.p.a., czego nie zmieniają wątpliwości co do tego czy pełnomocnictwo obejmowało postępowanie przed organem odwoławczym. Sformułowanie nagłówka decyzji organu odwoławczego w opisanych okolicznościach mogło budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wymogów precyzyjnego wyrażania woli przez organ administracji publicznej. Prostszym i właściwszym rozwiązaniem byłoby wskazanie w nagłówku strony przy uwzględnieniu osoby traktowanej jako pełnomocnik jedynie w zakresie doręczania decyzji (w tzw. rozdzielniku). Tego rodzaju uchybienie nie miało jednak charakteru mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. i nie uzasadniało stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżony wyrok uchylono z wymienionych powodów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od I. S. kosztów postępowania kasacyjnego mając na względzie, że wadliwe stanowisko Sądu pierwszej instancji pozostawało bez związku z działaniami strony, a ponadto było efektem nieprecyzyjnego sformułowania decyzji przez organ odwoławczy.