II GSK 1088/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko - Jabłońska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2738/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od p. Spółki z o.o. w P. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2738/14 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w P. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: W dniu [..] maja 2013 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca) o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Pismem nr [..] z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca została poinformowana o odmowie przyznania pomocy. W toku procedowania wniosku skarżąca była wzywana do uzupełnienia szeregu braków. Pismem z dnia [...] października 2013 r. wezwano skarżącą, między innymi, do obligatoryjnego złożenia opinii sanitarnej dopuszczającej do rzeczywistej działalności określonej kodem PKD 10.61.Z (wytwarzanie produktów przemiału zbóż) P. Sp. z o.o. oraz G. Sp. z o.o. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia oraz przedłożyła dokumenty w ramach pierwszego uzupełnienia braków. W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji stwierdzono, iż skarżąca niedostatecznie wykazała, iż przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. i G. Sp. z o.o. prowadziły działalność w zakresie kodu PKD 10.61.Z. W tej sytuacji pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. skarżąca została ponownie wezwana do uzupełnienia wniosku tj. dostarczenia szerszej dokumentacji, na podstawie której bez wątpienia będzie można stwierdzić, że oba przedsiębiorstwa rzeczywiście prowadziły taką działalność w sposób ciągły, a nie jednostkowy i sporadyczny oraz dostarczenia dokumentacji dotyczącej istniejących zakładów, t.j. m. in. opinii sanitarnej wystawionej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Pismem z dnia [..] lutego 2014 r. skarżąca skierowała do ARiMR wyjaśnienia wraz z dokumentami, stanowiącymi drugie uzupełnienie wniosku o przyznanie pomocy. Pomimo dwukrotnego wezwania skarżącej do uzupełnienia braków w zakresie udokumentowania, iż oba podmioty, tj. P. Sp. z o.o. i G. Sp. z o.o. prowadziły w sposób ciągły działalność w zakresie kodu PKD 10.61.Z (wytwarzanie produktów przemiału zbóż), skarżąca nie udowodniła tej okoliczności co do G. Sp. z o.o. W tej sytuacji ARiMR wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w G. z pytaniem, czy G. Sp. z o.o. zgłosiła do właściwego miejscowo PPIS prowadzenie działalności polegającej na wytwarzaniu produktów przemiału zbóż lub/i ich magazynowaniu i sprzedaży hurtowej. Skarżąca została poinformowana przez organ o wystąpieniu do PPIS. Wobec uzyskania informacji, że G. Sp. z o.o. nie była wpisana do rejestru zakładów podlegających kontroli organów [...] w G., ARiMR po raz kolejny pismem z dnia [...] maja 2014 r. wezwała skarżącą do złożenia wyjaśnień i dokumentów potwierdzających prowadzenie przez G. Sp. z o.o. w sposób ciągły działalności w zakresie kodu PKD 10.61.Z. W wyniku analizy zgromadzonej dokumentacji stwierdzono, że wniosek o przyznanie pomocy nie kwalifikuje się do dalszej oceny z uwagi na niedostarczenie w zakreślonym terminie kompletu uzupełnień. W takim stanie sprawy Zastępca Dyrektora Departamentu Projektów Inwestycyjnych ARiMR pismem z dnia [...] lipca 2014 r. (....) na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego PROW na lata 2007-2013. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowości w wydaniu rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania pomocy finansowej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (....) Dyrektor Departamentu Działań Inwestycyjnych ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa ARiMR podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzono, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy. W dniu 1 września 2014 r. do ARiMR wpłynęła kierowana do Prezesa ARiMR skarga "na działanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 123 PROW 2007-2013", a następnie w dniu [...] września 2014r. wpłynęła kierowana do WSA w Warszawie skarga na rozstrzygnięcie ARiMR. Spółka w skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzuciła naruszenie: 1. art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek nie spełnia warunków przyznania pomocy; 2. § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 261 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 17 października 2007) - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; 3. § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; 4. nierozpoznanie istoty sprawy przez Prezesa ARiMR w postępowaniu zainicjowanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy z innych przyczyn niż wskazane w piśmie o odmowie przyznania pomocy z dnia 3 lipca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2014 r. odpowiada prawu. Uznał, że niezasadne są zarzuty strony o naruszeniu przez ARiMR art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przyjęcie, iż wniosek nie spełnia warunków przyznania pomocy wynikających z § 10 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 oraz zarzuty o nierozpoznaniu istoty sprawy przez Prezesa ARiMR. Sąd I instancji wyjaśnił, że trzecie wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków było zasadne, miało bowiem na celu zweryfikowanie pozyskanych w trakcie oceny wniosku o pomoc informacji, dotyczących prowadzenia rzeczywistej działalności przez skonsolidowane podmioty. Jak wskazał WSA, skoro skarżąca przekazywała organowi - w odpowiedzi na wezwania do uzupełnienia braków - zapewnienia o prowadzeniu rzeczywistej działalności z zakresu kodu PKD 10.61.Z przez obydwa podmioty przed dniem konsolidacji - a informacja otrzymana od Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] wskazywała, że G. Sp. z o.o. nie była wpisana do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów PIS, to ARiMR wezwała stronę po raz kolejny do uzupełnienia wniosku, czym dochowała najwyższej staranności w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego. Organ umożliwił tym samym skarżącej uzupełnienie wszelkich koniecznych dokumentów do wykazania, iż stanowi ona podmiot wskazany w przepisach rozporządzenia. Sąd I instancji podkreślił, że pomimo dwukrotnych wezwań do złożenia dokumentacji potwierdzającej, że G. Sp. z o.o. prowadziła rzeczywistą działalność w zakresie kodu PKD 10.61.Z - wytwarzanie produktów przemiału zbóż, skarżąca nie udowodniła tej okoliczności, mimo że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na niej. WSA zaznaczył też, że obowiązek przedstawiania stosownych dowodów oraz przekazywania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich spoczywał na wnioskodawcy, który w tej sprawie przedstawił jedynie szczątkowe dokumenty, które miałyby świadczyć o prowadzeniu przez G. Sp. z o.o. rzeczywistej i stałej działalności w zakresie przemiału zbóż, wymienione w piśmie P-9 (przykładowo: faktura na zakup i mielenie kukurydzy, umowy zakupu ziarna pszenicy i kukurydzy). WSA zwrócił uwagę, że stosownie do art. 61 i 63 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. nr 171, poz. 1225) informacja w przedmiocie wpisania podmiotu do rejestru prowadzonego przez PPIS miała doniosłe znaczenie bowiem powinna być przedłożona przez skarżącą, która jest profesjonalnym podmiotem w obrocie gospodarczym. Sąd I instancji wskazał przy tym, że pomimo trzykrotnego wezwania organu skarżąca nie udowodniła, że spółka G. Sp. z o.o. prowadziła rzeczywistą działalność oznaczoną kodem PKD 10.61.Z i tym samym odmowa przyznania pomocy finansowej przez organ w oparciu o zaistnienie okoliczności wskazanych w § 10 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 była w pełni uzasadniona. Sąd I instancji zaznaczył również, że nawet w złożonym po terminie uzupełnieniu braków skarżąca nie udowodniła, że spółka była zarejestrowana jako podmiot podlegający kontroli [..] (lub inną powiatową jednostkę Inspektoratu Sanitarnego). Ponadto WSA wskazał, że ARiMR nie miała prawnego obowiązku, by wzywać skarżącą po raz trzeci do uzupełnienia złożonej przez nią dokumentacji. Agencja czyniła to w celu pełnego umożliwienia wykazania przez spółkę zasadności jej twierdzeń, dlatego też żadne uprawnienia spółki nie tylko nie zostały naruszone, ale w pełni umożliwiono jej zaprezentowanie swoich racji. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie Agencji o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania było w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadne, a działania Agencji należało uznać za prawidłowe zarówno co do treści, jak i formy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. Sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie w całości oraz uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 lipca 2014 r., stanowiącego odmowę przyznania P. pomocy w ramach działania "zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 Konstytucji Rzeczypospolite Polskiej w zw. z § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, iż § 10 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. dopuszcza możliwość skierowania do strony trzeciego wezwania do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy i wobec braku terminowej realizacji trzeciego wezwania do uzupełnień Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniona do odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oddalona, ponieważ jej zarzuty są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 7 Konstytucji RP w związku § 10 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. oraz art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie, do zarzutu błędnej wykładni § 10 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., poprzez przyjęcie przez ARiMR i Sąd I instancji, że przepis ten dopuszcza możliwość skierowania do strony trzeciego wezwania do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy i wobec braku terminowej realizacji trzeciego wezwania do uzupełnień, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniona do odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ fakt trzeciego wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku i nieuzupełnienie tych braków w terminie zakreślonym w trzecim wezwaniu nie miały wpływu na wynik sprawy. W rozpoznanej sprawie istotnie ARiMR wezwała stronę po raz trzeci do uzupełnienia wniosku, występując również z urzędu do PPIS o udzielenie informacji dotyczących G. sp. z o.o., uzasadniając swoje działanie obowiązkiem wykluczenia jakichkolwiek wątpliwości w zakresie poprawności stanu faktycznego. Przepisy § 10 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. przewidują możliwość dwukrotnego wzywania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy. Przepis § 10 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że "Jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio." Z przepisu tego wynika więc, że podstawą odmowy przyznania pomocy jest nie tylko niezłożenie w terminie wskazanych przez ARiMR dokumentów czy wyjaśnień, ale również złożenie takich wyjaśnień czy dokumentów, które nie stanowią uzupełnienia braków. W przywołanym przepisie nie chodzi bowiem o jakąkolwiek odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia braków, ale o taką, która będzie zawierała informacje (lub/i dokumenty), które będą stanowiły podstawę do uznania, że wniosek już nie zawiera braków. W rozpoznanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca uzupełniała braki wniosku po pierwszym i po drugim wezwaniu. Skarżąca była dwukrotnie wzywana (pismem z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r do dostarczenia dokumentów potwierdzających, że oba podmioty, to jest P. sp. z o.o. i G. sp. z o.o. prowadziły działalność w zakresie kodu PKD 10.61.Z. ARiMR uznała, że odpowiedzi udzielone przez stronę na pierwsze i powtórne wezwanie do uzupełnienia braków nie dawały podstaw do przyjęcia, że G. sp. z o.o. prowadziła działalność w zakresie kodu PKD 10.61.Z. Oznacza to, że wniosek pomimo dwukrotnego wezwania nie został uzupełniony w terminie zakreślonym w drugim wezwaniu, nie dlatego że strona nie złożyła w terminie żadnych wyjaśnień/dokumentów, ale dlatego że złożone dokumenty i wyjaśnienia nie usuwały wątpliwości co do prowadzenia przez G. sp. z o.o. rzeczywistej działalności w zakresie kodu PKD 10.61.Z. Wobec powyższego nie ma racji skarżąca podnosząc, iż po drugim uzupełnieniu braków wniosek powinien zostać przekazany do dalszej oceny merytorycznej. O tym, że dokumenty i wyjaśnienia nadesłane w odpowiedzi na pierwsze i drugie wezwania zostały uznane za niewystarczające świadczą dalsze działania ARiMR, to jest trzecie wezwanie i wystąpienie z urzędu przez ARiMR do Państwowego Inspektora Sanitarnego w G. z prośbą o informacje dotyczące G. sp. z o.o. NSA stwierdza, że w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy, w świetle przywołanego przepisu § 10 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w momencie nieuzupełnienia wniosku pomimo ponownego wezwania, zaistniała podstawa do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Dlatego fakt trzeciego wezwania do uzupełnienia braków, jak też podjęcie przez ARiMR z urzędu działań wyjaśniających, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Tylko na marginesie sprawy należy zaznaczyć, że również w uzupełnieniu wniosku złożonym po terminie wynikającym z trzeciego wezwania strona nie przedstawiła dokumentów wskazujących, że spółka z o.o. G. była zarejestrowana w PPIS jako zakład podlegający urzędowej kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którą to okoliczność ARiMR uważała za istotną dla wykazania prowadzenia przez tę spółkę działalności w zakresie kodu PKD 10.61.Z. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem § 10 ust. 5 rozporządzenia MR, przepis ten ma odpowiednie zastosowanie jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków. W rozpoznanej sprawie WSA prawidłowo zaakceptował stanowisko ARiMR, iż skarżąca spółka nie uzupełniła wniosku w sposób wymagany przez ARiMR, ponieważ nie udowodniła okoliczności prowadzenia przez G. sp. z o.o. rzeczywistej działalności w zakresie objętym kodem PKD 10.61.Z. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów zmierzających do podważenia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, to jest do wykazania, że skarżąca udowodniła okoliczności prowadzenia przez G. sp. z o.o. rzeczywistej działalności w zakresie objętym kodem PKD 10.61.Z, a zatem, że usunęła braki wniosku zgodnie z wezwaniami ARiMR. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca również, że nie została poinformowana pisemnie o odmowie przyznania pomocy ani też, że informacja ta (pismo z [..] lipca 2014 r.) nie zawierała wskazania przyczyn odmowy. Dlatego, w sytuacji gdy ARiMR ustaliła, że strona nie uzupełniła wniosku, należy uznać, że prawidłowo na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z § 10 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. odmówiła przyznania wnioskowanej pomocy, a Sądowi I instancji, który zaakceptował to rozstrzygnięcie nie można zarzucić, że dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy. NSA zauważył również, że nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 7 Konstytucji RP, ponieważ WSA nie dokonywał wykładni tego przepisu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.