II GSK 1095/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L Spółki z o.o. w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2508/15 w sprawie ze skargi L Spółki z o.o. w P na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L Spółki z o.o. w P na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 7200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę L Sp. z o.o. z siedzibą w P (dalej: spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że spółka 11 sierpnia 2014 r. zawarła umowę o dofinansowanie projektu "[..]", w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.2 Transfer wiedzy, Poddziałanie 8.2.1 Wsparcie dla współpracy sfery nauki i przedsiębiorstw, na podstawie której przyznano jej dofinansowanie w wysokości 1.919.090 zł. Celem projektu było wzmocnienie w okresie 24 miesięcy transferu wiedzy i innowacji pomiędzy wielkopolskimi jednostkami naukowymi, a przedsiębiorstwami działającymi na terenie województwa wielkopolskiego, poprzez organizację staży 15 pracowników naukowych w przedsiębiorstwach oraz 15 pracowników przedsiębiorstw w jednostkach naukowych, a ponadto zapoczątkowanie sformalizowanej współpracy pomiędzy sferą B + R za pośrednictwem organizacji wydarzeń StartUP Weekend. W związku z tym, że kontrola projektu wykazała nieprawidłowości, Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu pismem z dnia 4 września 2013 r. wezwał skarżącą do zwrotu kwoty 340.222,73 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Z uwagi na niezwrócenie środków w terminie wskazanym w wezwaniu, decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd) zobowiązał spółkę do zwrotu kwoty głównej należności w wysokości 340.222,73 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, w wyniku którego Minister decyzją z dnia [..] maja 2014 r. uchylił w całości decyzję Zarządu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..] października 2014 r. Zarząd określił spółce kwotę 340.222,73 zł tytułem zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wskazując jednocześnie okresy naliczenia odsetek jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu organ szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy i stwierdził, że spółka naruszyła: - podrozdział 3.1 pkt 1a wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersja z dnia 22.11.2010 r. i późniejsze; dalej jako wytyczne); - podrozdział 3.1 pkt 1b wytycznych; - podrozdział 3.1 pkt 1k wytycznych; - podrozdział 4.12 pkt 2 wytycznych; - pkt 2, 3 i 6 wytycznych; - § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu; - § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu;. - § 13 ust. 1 w zw. z ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu; - § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu;. - § 22 ust. 3 i ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu. Decyzją z dnia [..] marca 2015 r. Minister, po rozpatrzeniu odwołania strony, uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu w części dotyczącej naliczenia odsetek oraz umorzył w tej części postępowanie administracyjne, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że sporne między stronami jest to, czy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały przez skarżącą wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p., tj. w myśl zasad wskazanych w wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – oraz że naruszenia te są na tyle poważne, że uzasadniają konieczność częściowego zwrotu dofinansowania. Zdaniem organów w niniejszej sprawie beneficjent naruszył § 3 ust. 4, § 13 ust. 1 w zw. z ust. 3, § 22 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 umowy nie stosując się do pkt 1a, 1b i 1k podrozdziału 3.1 oraz pkt 2 podrozdziału 4.12 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Powyższe regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków" finansowych, o których jest mowa w art. 184 u.f.p. Organ stwierdził, że naruszenie powyższych regulacji nastąpiło z uwagi na: 1) zlecenie wykonania zadań merytorycznych podmiotom zewnętrznym, w sytuacji gdy nie było to uwzględnione we wniosku o dofinansowanie projektu, 2) rozliczenie z tego tytułu wydatków w części w zawyżonej wysokości, a w części nieracjonalnie i nieefektywnie, 3) nieprawidłowości przy przeprowadzaniu akcji promocyjnej projektu. W ocenie Sądu organ zasadnie stwierdził naruszenie przez spółkę podrozdziału 3.1 pkt 1a wytycznych, odnoszące się do rozliczenia wydatków związanych z organizacją wydarzenia (1 dzień zamiast 3 dni), kosztów prowadzenia profilu projektu na portalu społecznościowym (rozliczanie od 2011 r., podczas gdy z dokumentacji wynika, że utworzenie konta nastąpiło w 2012 r.), jak i naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1b wytycznych (m.in. stosowanie zawyżonych stawek związanych z kosztem sal i cateringu; rozliczanie kosztu gości specjalnych, którzy nie brali udziału lub w innym zakresie uczestniczyli w szkoleniu; rozliczanie nierynkowej stawki wynagrodzenia dla podmiotu zewnętrznego, zapewniającego udział prelegentów; rozliczanie wydatków spotkań ze studentami mimo braku dokumentacji itd.). Sąd zgodził się z organem, że spółka nie dopełniła wskazanych procedur, a wskazane wykazane powyżej naruszenia rzeczywiście miały miejsce. WSA zwrócił uwagę przede wszystkim na kwestie związane z czasem trwania wydarzenia StartUp Rolnictwo, prowadzeniem konta na portalu społecznościowym Fecebook, jak również z kosztami wykazywanymi przez skarżącą (koszty sal i cateringu, brak obecności gościa specjalnego [..], obecność gościa specjalnego [...] w innym zakresie czasowym) oraz brakiem odpowiedniej dokumentacji świadczącej o przeprowadzeniu spotkań ze studentami. Sąd zwrócił uwagę, że czynności, które skarżąca pozostawiła osobie koordynatora, zostały zdublowane z zakresem zadań zleconych podmiotom zewnętrznym. Zgodnie z wytycznymi wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy. Skarżąca spółka nie oznaczyła zakwestionowanych wydatków jako wydatków zleconych, a w swoim wniosku wskazała je jako zadania wykonywane bezpośrednio przez koordynatora powołanego przez beneficjenta. Organ zasadnie wskazał również na naruszenie podrozdziału 4.12 pkt 3 wytycznych z uwagi na zlecenie realizacji zadań merytorycznych związanych z kompleksową promocją i organizacją wydarzeń startup podmiotom zewnętrznym – bez wskazania tego faktu we wniosku o dofinansowanie. W ocenie Sądu I instancji zasadne są zarzuty organów odnoszące się do prowadzenia strony internetowej projektu tylko w języku angielskim (choćby wynikające tylko z tego, że kwestia prowadzenia strony tylko w języku angielskim, bez wersji w języku polskim, nie była wskazana we wniosku skarżącej), jak również do braku informowania na tej stronie o wszystkich wydarzeniach. WSA uznał, że organ miał rację kwestionując brak oznakowania strony internetowej, materiałów promocyjnych, gadżetów i profili społecznościowych logotypami PO KL i UE oraz brak wskazania, że promocja dotyczy projektu współfinansowanego przez EFS. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy, zasadnie go oceniły i prawidłowo zastosowały przepisy. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, wynikające z błędnego uznania, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały przez spółkę wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i naruszenia te są na tyle poważne, że uzasadniają konieczność częściowego zwrotu dofinansowania mimo osiągnięcia celów i wskaźników założonych w projekcie; II. Prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 136 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieprawidłowe oddalenie przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy należało uchylić decyzję organu I i II instancji, albowiem sąd nie wziął pod uwagę tego, że organy administracyjne nie wyjaśniły wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i nie przeprowadziły wszelkich koniecznych czynności dowodowych, w szczególności nie zostali przesłuchani wszyscy świadkowie oraz strona skarżąca, co poskutkowało niewyjaśnieniem następujących okoliczności: a) czy zawarcie umów zakupu cateringu w związku z organizacją StartUP Weekend 2011 i Mini StartUP Weekend 2012 było konieczne; jaka liczba uczestników i liczba posiłków była serwowana podczas tych eventów; b) na jaką kwotę skarżąca zawarła umowę z wykonawcą strony internetowej projektu; czy za niekwalifikowalne uznane zostały wszystkie wydatki w ramach ww. umowy, czy tylko część; c) na jaką kwotę skarżąca zawarła umowę z wykonawcą usług informacyjno-promocyjnych; czy za niekwalifikowalne zostały uznane wszystkie wydatki w ramach ww. umowy, czy tylko część; kiedy pojawiły się pierwsze wpisy na Facebooku; d) czy zaangażowanie gościa specjalnego oraz polskich i zagranicznych prelegentów na StartUp Weekend 2011 oraz Mini StartUp Weekend 2012, a także podmiotów zewnętrznych było zgodne z założeniami projektu; ilu gości i prelegentów ostatecznie zaproszono na ww. eventy, w jakim wymiarze byli oni obecni w wydarzeniach organizowanych w ramach projektu; jakie koszty poniosła beneficjentka w związku z przyjazdem kwestionowanych osób; czy ich wynagrodzenia zostały uznane za niekwalifikowalne w całości, czy w części; e) czy sporządzono sprawozdania z realizacji spotkań ze studentami na uczelniach wyższych; czy zlecone zadania były sprzeczne z zapisami wniosku o dofinansowanie; na jaką kwotę beneficjentka zawarła umowę z wykonawcą usług w zakresie spotkań ze studentami; f) na jaką kwotę, skarżąca zawarła umowę z wykonawcą kampanii reklamowej w mediach; czy za niekwalifikowalne zostały uznane wszystkie wydatki w ramach ww. umowy; g) zgodności zaangażowania koordynatora ds. promocji i organizacji StartUP Weekendów z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie projektu. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak uchylenia skarżonych decyzji przez sąd I instancji mimo wadliwego uzasadnienia decyzji wydanych przez organy, w szczególności w zakresie, w którym organ odwoławczy jedynie lakonicznie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji przez skarżącą, podczas gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno zawierać uzasadnienie faktyczne prawne, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno zostać rozbudowane w sposób odpowiadający zarzutom odwołania, albowiem tylko wówczas taka decyzja spełnia zasady: przekonywania strony oraz pogłębienia zaufania do organów państwa, czego jednak Sąd I instancji nie wziął w swoim wyroku pod uwagę. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i niepełne odniesienie się przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, niepozwalające skarżącej na pełne ustosunkowanie się do argumentacji stojącej za rozstrzygnięciem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w ustawie, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie prawidłowej oceny stosowania prawa materialnego, zarówno przez organy i Sąd I instancji, jest możliwe tylko przy stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może być samoistną podstawą do uchylenia wyroku, jednak tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymogów formalnych, czyli nie zawiera elementów określonych w tym przepisie. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że to uzasadnienie spełnia prawem określone wymogi. Spółka stawiając ten zarzut dopatruje się wadliwości uzasadnienia w tym, że nie jest ono zindywidualizowane i nie jest konsekwencją długotrwałej analizy akt. NSA nie może dociec na jakiej podstawie spółka stawia ten zarzut, skoro z treści uzasadnienia wynika, że odnosi się ono do spółki i do konkretnych elementów sprawy, a to, że Sąd I instancji podziela stanowisko organu nie może być wadą uzasadnienia z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale innym naruszeniem prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby zostać zakwestionowane tylko w ramach naruszeń tych przepisów. Zresztą w rozpoznawanej sprawie nawet taka potencjalna możliwość nie ma miejsca, bo Sąd I instancji odnosi się do wszystkich istotnych problemów będących przedmiotem sporu między spółką a organami. NSA nie widzi także naruszeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i 67 u.f.p. W tym zakresie spółka twierdzi, że wyrok objęty skargą kasacyjną jest wadliwy, bo akceptuje sytuację, w której Sąd I instancji uznaje za poprawną decyzję, która w uzasadnieniu powtarza fragmenty wcześniejszej uchylonej decyzji. Jednak z tego faktu nie wynika wniosek jaki stawia spółka, że uzasadnienie skarżonej decyzji Ministra nie zawiera ustaleń faktycznych i prawnych. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie w zakresie faktów jest szczegółowe, a podstawy prawnej wystarczające, do prześledzenia sposobu oceny skarżonej decyzji. Inna ocena tych faktów niż pożądana przez spółkę nie jest wadą z art. 107 § 3 k.p.a., zatem i ten zarzut kasacyjny musiał być uznany za niezasadny, gdyż w sprawie nie budzi najmniejszych wątpliwości na jakiej podstawie organy oparły ustalenia faktyczne. Ustalenia wynikają z wyników kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w dniach 13-22 lutego 2013 r. Sąd II instancji nie dopatruje się również naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. i art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 67 u.f.p., polegającego na niezgodnym z prawem oddaleniu skargi spółki, pomimo że w sprawie nie wyjaśniono wszelkich okoliczności faktycznych i nie przeprowadzono wymaganych czynności dowodowych. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, a to oznacza, że podstawą orzekania przez Sąd I instancji był art. 151 p.p.s.a. Skoro więc skarga kasacyjna w rozpoznawanym zarzucie podnosi naruszenie polegające na nieprawidłowym oddaleniu skargi, to powinna kwestionować naruszenie art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. Ten ostatni przepis mógłby być podstawą zarzutu ale wtedy wskazywane przez stronę naruszenie prawa powinno polegać na niezastosowaniu przepisu, który powinien być zastosowany. Podnosząc ten wątek Sąd II instancji zauważa, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny wymaga spełnienia prawem określonych warunków, a nade wszystko poprawnego określenia podstaw i zarzutów kasacyjnych. Sąd II instancji nie ma możliwości modyfikowania błędów tego typu, gdyż może dokonywać weryfikacji skarżonego wyroku tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Niezależnie od tego NSA stwierdza, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest prowadzone na podstawie akt administracyjnych, zatem oparte jest na zasadzie pisemności. Prowadzenie innego dowodu jest ograniczone, a domaganie się przez spółkę, by Sąd I instancji dokonywał oceny decyzji z perspektywy zeznań świadków jest nieporozumieniem, skoro postępowanie administracyjne (podatkowe) oparte jest również na zasadzie pisemności. W rozpoznawanej sprawie spółka nie zakwestionowała ustaleń poczynionych w trakcie kontroli, czyli nie wykazała, że ujawnione wówczas fakty nie miały miejsca, toteż nie dała podstaw do twierdzenia, że organy ustaliły stan faktyczny dowolnie, a Sąd I instancji akceptując te ustalenia do wyrokowania naruszył prawo. Konsekwencją nietrafności zarzutów procesowych skargi kasacyjnej jest uznanie niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie spółka stwierdza, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, bo akceptuje bezpodstawne zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. do sytuacji spółki, w której nie doszło do wykorzystania środków unijnych z naruszeniem procedur. Rozpoznawany zarzut jest formalnie wadliwy, bo nie określa przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Bez wątpienia WSA w Warszawie nie mógł wprost naruszyć treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., bo ten przepis nie może być nigdy bezpośrednio stosowany przez sądy. Jednak ten rodzaj wady pozwala Sądowi II instancji wypowiedzieć się merytorycznie w zakresie podnoszonego naruszenia. Naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. mogłoby zostać skutecznie wykazane pod warunkiem, że spółka nie naruszyła procedury wydawania środków wynikających z umowy i innych dokumentów, które zobowiązała się realizować w działaniach objętych projektem, który uzyskał finansowanie ze środków UE. Jednak analiza akt sprawy, a nawet stanowisko spółki ujęte w zarzucie, że naruszenia nie były na tyle poważne, by uzasadniać orzekanie o zwrocie dofinansowania, dobitnie potwierdzają, że do naruszenia procedury doszło. Już tylko z tego faktu wynika obowiązek zwrotu otrzymanych środków, a kwestia wysokości tego zwrotu nie może być łączona z ciężarem naruszeń. Zresztą skarga kasacyjna nie zakwestionowała w rozpoznawanym zarzucie wysokości orzeczonego zwrotu. Dodatkowo należy podkreślić, że osiągnięcie przez beneficjenta celów i wskaźników projektu nie uchyla naruszeń procedury jego realizacji, tym samym konieczności zwrotu części przyznanych środków na jego realizację. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.