II GSK 1097/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Instytutu G. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2689/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Instytutu G. w W. na opinię Centrum Systemów Informacyjnych O. w W. z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Instytutu [...] w W. na opinię Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w Warszawie z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. W niniejszej sprawie w dniu [...] września 2009 r. skarżący podpisał z Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (dalej jako: CSIOZ) umowę o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Poprawa efektywności leczenia chorób płuc w Instytucie Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie". W ramach realizowanego projektu Beneficjent wszczął postępowanie o zamówienie publiczne pn. "Wykonanie robót budowlanych wykończeniowych budynku wraz z infrastrukturą techniczną zagospodarowania obiektu i sieciami zewnętrznymi, z niezbędnym wyposażeniem eksploatacyjno-technicznym (bez wyposażenia medycznego i meblowego) w ramach realizacji zadania inwestycyjnego pn. "Budowa bloku operacyjnego wraz ze sterylizacją i oddziałem intensywnej terapii oraz kliniki szybkiej diagnostyki" w Instytucie [...] w W.". CSIOZ przeprowadziło pierwszą kontrolę dokumentacji dotyczącej ww. postępowania. Nie stwierdzono naruszeń mogących skutkować nałożeniem korekt finansowych. Ustalenia te zostały zawarte w Opinii CSIOZ z dnia [...] marca 2010 r. Następnie w dniu [...] marca 2013 r. CSIOZ wydała kolejną Opinię z kontroli. W wyniku dodatkowej weryfikacji CSIOZ stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości polegającej na zastosowaniu przez Beneficjenta dyskryminujących ograniczeń możliwości spełnienia niektórych kryteriów wyboru łącznie przez wszystkich członków konsorcjum, tj.: w pkt. V.7 SIWZ. Nieprawidłowość ta, na podstawie art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 210 z 31.07.2006 r., s. 25-78 z późn. zm.) oraz na podstawie postanowień umowy o dofinansowanie projektu skutkowała nałożeniem na Beneficjenta korekty finansowej w wysokości 10% faktycznych wydatków kwalifikowalnych dla danego zamówienia (znak: 52/rb/09). Pismem z dnia [...] września 2013 r. Beneficjent wniósł zastrzeżenia do ww. Opinii. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2013 r., CSIOZ wydała Opinię w zakresie elementów spornych, w której uznała, że zastrzeżenia Beneficjenta są nieuzasadnione. Następnie pismem z dnia [...] października 2013 r. Beneficjent wezwał CSIOZ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie 10% korekty finansowej nałożonej na kontrakt nr W odpowiedzi z dnia 16 października 2013 r. CSIOZ stwierdziła, że w niniejszej sprawie tryb ten nie ma zastosowania, gdyż do momentu wszczęcia postępowania [...]. administracyjnego stosunki między CSIOZ, a Beneficjentem są stosunkami cywilnoprawnymi, które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Instytut [...] w W. wniósł skargę na opinię Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. W odpowiedzi na skargę Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w Warszawie wniosło o jej odrzucenie wskazując, że czynność której dotyczy skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W systemie realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet XII – Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia, CSIOZ pełni rolę Instytucji Wdrażającej. Na podstawie porozumienia z dnia [...] października 2007 r. zawartego w oparciu o art. 32 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712), Minister Zdrowia przekazał jednak CSIOZ część uprawnień Instytucji Pośredniczącej. Przekazanie obejmowało m.in. uprawnienia kontrolne określone w § 10. Sąd ten stwierdził, że Opinia Instytucji Wdrażającej, tj. CSIOZ wydana w ramach przekazanych jej uprawnień kontrolnych Instytucji Pośredniczącej nie jest aktem administracyjnym o charakterze władczym wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Opinia ta odnosi się jedynie do stanu faktycznego ustalonego w wyniku przeprowadzonej kontroli ex post oraz do skutków stwierdzonych naruszeń dla budżetu UE, nie nakładając jednocześnie na kontrolowanego Beneficjenta obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie według Sądu I instancji ma również fakt zawarcia pomiędzy skarżącym, a CSIOZ umowy z dnia [...] września 2009 r. o dofinansowanie projektu oraz treść zapisów tej umowy. Zgodnie z § 12 oraz § 13 umowy, CSOIZ jako Instytucja Wdrażająca kontroluje przestrzeganie przez skarżącego obowiązku zawierania umów, na podstawie których dokonywane są wydatki kwalifikowane z uwzględnieniem procedur ustalonych ustawą Prawo zamówień publicznych lub w przypadku umów, do których nie stosuje się powyższej ustawy trybów określonych art. 701 - 705 ustawy Kodeks cywilny. Przede wszystkim jednak umowa o dofinansowanie projektu w § 20 ust. 2 jednoznacznie stanowi, że wszelkie wątpliwości powstałe w trakcie realizacji Projektu oraz związane z interpretacją umowy będą rozstrzygane w pierwszej kolejności w drodze konsultacji pomiędzy stronami. Jeżeli natomiast strony nie dojdą do porozumienia w drodze konsultacji, spory będą poddane rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Instytucji Wdrażającej (§ 20 ust. 2 ww. umowy). W związku z powyższym, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego oraz postanowienia umowy cywilnoprawnej, a sądem właściwym do załatwiania sporów w pomiędzy skarżącym a CSIOZ jest sąd powszechny. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Instytut [...] w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 albo 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz w zw. z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 ( Dz.U.UE.L. 2006.210.25, dalej: rozporządzenie nr 1083/2006 ) – poprzez jego zastosowanie w sprawie i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy sprawa jest sprawą administracyjną i powinna podlegać rozpoznaniu przez ten sąd administracyjny, b) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 albo 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 – poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy akt ustalający i nakładający korektę finansową jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. albo innym aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. c) art. 45 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 – poprzez niezastosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i niewłaściwe zastosowanie art. 177 Konstytucji RP a tym samym zamknięcie skarżącemu drogi do rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny w sprawie objętej działalnością administracji publicznej, II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 – poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy zaskarżony akt ustala i nakłada na skarżącego korektę finansową, o której mowa w tych przepisach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa według norm przepisanych przedstawiając szeroką argumentację na poparcie stanowiska Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie sformułowała bowiem zarówno zarzuty niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucając skargę Instytutu [...] w W. stwierdził, iż nie jest sądem właściwym do rozstrzygnięcia sporu między stroną skarżącą kasacyjnie a Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w Warszawie w zakresie odnoszącym się do zasadności nałożenia na stronę korekty finansowej . Podważając zgodność z prawem stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji, strona skarżąca kasacyjnie argumentowała, że narusza ono przepisy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 albo 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, gdyż Sąd na podstawie istniejącej pomiędzy stronami sporu umowy uznał, że sprawa nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Skarżąca wskazała jednak, że żadne z postanowień przedmiotowej umowy nie uprawnia organu do ustalania i nakładania korekty finansowej, i tym samym nie jest elementem stosunku cywilnoprawnego. Podstawą do ustalenia i nałożenia korekty finansowej jest art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/200 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, że organem uprawnionym do nakładania takich korekt jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Według strony skarżącej kasacyjnie nie ulega wątpliwości, iż mamy do czynienia z działalnością organu administracji publicznej, która podlega kontroli sądów administracyjnych. Po zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. nr 216, poz. 1370) dotychczasowe "odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych" przekształciło się w dwa zadania instytucji zarządzającej – wydawanie decyzji o zwrocie w trybie przepisów o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. "Ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje o charakterze władczym zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Uznać zatem należy, że zaskarżony akt wchodzi w zakres działalności administracji publicznej. Zarysowana istota sporu prawnego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie uzasadnia, aby zarzuty postawione w skardze kasacyjnej rozpatrzeć łącznie. Umożliwia to również ich komplementarny (wzajemnie dopełniający się) charakter. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 6 pkt 21 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności nadał nowe brzmienie pkt 15 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowiącemu, po nowelizacji, o odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawaniu decyzji o zwrocie środków przekazywanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Dodano także pkt 15a, w którym mowa jest o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady nr 1083/2006. Tak więc dotychczasowe "odzyskiwanie kwot nienależenie wypłaconych" z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej przekształciło się w dwa "zadania" instytucji zarządzającej – wydawanie decyzji o zwrocie w trybie przepisów o finansach publicznych oraz – ustalanie i nakładanie korekt, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1776/12 i sygn. akt II GSK 1777/12, zwrot środków, o których stanowi art. 26 ust.1 pkt 15 ustawy o zasadach polityki rozwoju i korekta finansowa stanowią odrębne od siebie instytucje: "W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 15 omawianej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Użycie w tym ostatnim przepisie zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o polityce rozwoju." W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę korekty finansowej powinna być wydana decyzja administracyjna o jakiej mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż organ był uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Przyjęciu, że właściwa dla ustalenia i nałożenia korekty finansowej jest forma decyzji administracyjnej nie stoi na przeszkodzie, że w niniejszej sprawie korektę nałożono opinią. Użycie bowiem tej czy innej nazwy nie ma istotnego znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji. W kontekście istoty spornego w sprawie zagadnienia, nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż Sąd I instancji w bardzo selektywny sposób odniósł się do zawartych w aktach sprawy materiałów, jak również ich oceny. Biorąc pod uwagę treść łączącej strony umowy, której postanowienia Sąd uznał za decydujące z punktu widzenia wyrażonego w kontrolowanym postanowienia stanowiska o braku kognicji w rozpatrywanej sprawie, należy zwrócić uwagę na to, że § 20 tej umowy stanowi li tylko o rozstrzyganiu "wątpliwości" dotyczących realizacji umowy, co oznacza, iż w tym tylko zakresie przewiduje kognicję sądu powszechnego. Natomiast już na przykład § 17 tej umowy, wyraźnie i wprost stanowi, że zwrot środków następuje w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 211 ustawy o finansach publicznych. Wobec treści wskazanych postanowień umownych za istotną w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznać należało więc potrzebę przeprowadzenia ich analizy oraz ustalenie ich wzajemnych relacji. W tym też kontekście należy zwrócić należy uwagę i na to, że następstwem przedmiotowej opinii było adresowane do skarżącego pismo z dnia [...] października 2013 r. wzywające w konsekwencji nałożonej korekty finansowej do zwrotu określonej kwoty środków. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy - w tym wyżej wskazanych – i w relacji do przywołanych powyżej przepisów prawa, w tym zwłaszcza ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także postanowień umowy oraz postanowień porozumienia z dnia [...] października 2007 r. Sąd I instancji powinien był więc wszechstronnie ocenić czy, istotnie w rozpatrywanej sprawie nie był właściwy do rozpatrzenia skargi Instytutu [...] w W. na opinię Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w Warszawie w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. W tej mierze, zasadnicze znaczenia ma kwestia, która w kontekście gruntownej analizy treści postanowień umowy o realizacji projektu, zwłaszcza zaś postanowień przywołanego powyżej porozumienia w relacji do regulacji zawartej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wiązać się będzie z udzieleniem odpowiedzi na pytanie o prawny charakter "opinii podjętej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej", a mianowicie, czy zważywszy na jej cechy oraz charakter należy ona do prawnych form działania administracji, takich jak decyzja administracyjna albo - wobec argumentu Sądu I instancji, że opinia ta odnosi się jedynie do stanu faktycznego ustalonego w wyniku przeprowadzonej kontroli ex post oraz do skutków stwierdzonych naruszeń, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wymaga jednak skonfrontowania chociażby z treścią pisma z dnia [...] października 2013 r. – na przykład takich, jak inny, niż określony w pkt 1 - 3 § 2 art. 3 p.p.s.a., akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni przedstawione powyżej uwagi i na podstawie gruntownej analizy akt sprawy, w tym przywołanego powyżej porozumienia oraz umowy, oceni czy z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa przedmiotowa opinia spełnia przesłanki uzasadniające i zarazem umożliwiające poddanie jej sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem, czy też przeciwnie, przesłanek takich nie spełnia, a jeżeli tak, to z jakich konkretnie powodów. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.