II GSK 1100/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 347/10 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [..] lutego 2010 r. nr [..] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 347/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Cz. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. Cz. N. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. o przyznanie płatności na 2009 r. w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych: [...] o powierzchni 2.54 ha, [...] o powierzchni 1.98 ha oraz [...] o powierzchni 3,09 ha. Łączna powierzchnia gruntów zadeklarowanych do płatności wyniosła 7.61 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Organ wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej działki [...], stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej (2,54 ha) w stosunku do powierzchni stwierdzonej, która zdaniem organu wynosi 2,24 ha. Tym samym powierzchnia zakwalifikowana dla jednolitej płatności obszarowej oraz dla uzupełniającej płatności obszarowej wyniosła 7,31 ha, a nie 7,61 ha – tak jak deklarował wnioskodawca. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z przeprowadzonego postępowania, rzeczywista powierzchnia działki rolnej [...] wynosi 2,24 ha. Organ podniósł, że powierzchnia ta została stwierdzona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem, w ramach kontroli administracyjnej korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (ortofotomap), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Po ponownym przeprowadzeniu kontroli administracyjnej z wykorzystaniem pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na ortofotomapie, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Organ odwoławczy dokonał ponownego pomiaru powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gminie I. K., na której położone jest działka rolna [...]. Wynik pomiaru organu II instancji był zgodny z ustaleniami, dokonanymi przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Pomiaru dokonano na ortofotomapie z uwzględnieniem wyrysu granic działki rolnej [...] przedstawionego przez wnioskodawcę na załączniku graficznym. Biorąc pod uwagę wyniki powyższych pomiarów, organ stwierdził, że ustalona powierzchnia działki rolnej [...] nie została w toku postępowania zaniżona. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przy pomiarach ukształtowania terenu, organ wyjaśnił, że ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych ,,1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów. Stanowią one podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która gwarantuje dokładność pomiaru na poziomie 0,25 m do 0,5 m. Zarzut skarżącego, że teren na działce [...] jest pochylony, nie może więc stanowić podstawy do zakwestionowania wyniku pomiaru. Organ zaznaczył również, że pomiar powyższy został wykonany w sposób uwzględniający zadrzewienie na skraju działki, przylegającym do jeziora, tzn. wraz z ewentualnymi cieniami drzew. Z powyższych względów brak jest uzasadnienia do przeprowadzania dodatkowej kontroli powierzchni poprzez kontrolę na miejscu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie wykluczył z płatności zadeklarowaną powierzchnię, która przekraczała powierzchnię ustaloną o 0,30 ha i stosownie do art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, pomniejszył przyznane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o kwotę 304,19 zł w stosunku do JPO oraz o kwotę 213,88 zł w stosunku do UPO. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę Cz. N. wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr. 170, poz. 1051 ze zm.) rolnikowi przysługuje JPO na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożył wniosek – grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami zgodnie z art. 143 b ust. 5 rozporządzenia Nr 1782/2003 pod warunkiem , że: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż w załączniku XX do rozporz. Nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych, ewidencji wniosków o pomoc. Ponadto Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, rolnikowi który w danym roku spełnia warunki do JPO przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: chmielu; roślin na paszę uprawianych na użytkach zielonych; innych roślin – położonych na działkach objętych wnioskiem JPO. W myśl art. 7 ust. 4 tej ustawy płatności ustala się jako iloczyn deklarowanej powierzchni przez rolnika po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających z nieprawidłowości i stawek za 1 ha tej pow. w oparciu o art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Sąd zauważył, że we wniosku złożonym dnia [...] maja 2009r. wskazano działki o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] położone w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina I. K. Zdaniem organu strona dopiero w skardze wskazała działkę [...], która nie była objęta wnioskiem. Organ wyraził opinię, że rolnik nie wyjaśnił kwestii, czy sporną działkę posiada. Sąd stwierdził, że zdaniem Cz. N. sporna działka była zawsze w jego posiadaniu i była zaliczana w latach ubiegłych do gruntów objętych dopłatami. Na rozprawie Cz. N. podniósł, że to organ z niezrozumiałych dla niego względów nadał działce za rowem melioracyjnym osobną numerację. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości zasadniczej kwestii - czyją własnością jest sporna działka oraz w jakich okolicznościach nadano temu gruntowi numer ewidencyjny. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie, że organy nie wypełniły obowiązku wyjaśnienia kwestii czyją własnością jest sporna działka oraz w jakich okolicznościach nadano temu gruntowi numer ewidencyjny; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia przyjętej przez Sąd interpretacji powołanych w punkcie 1 niniejszej skargi przepisów oraz lakoniczne wskazanie sposobu dalszego postępowania dla organu, które to wady postępowania Sądu w konsekwencji doprowadziły do wydania błędnego rozstrzygnięcia, a naruszenie przez Sąd przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w świetle art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu powierzchni gruntów rolnych, własność nie jest warunkiem sine qua non przyznania płatności. Ustawodawca przesądził, że to faktyczne władztwo, a nie tytuł własności stanowi przesłankę do otrzymania dopłat. Z tych względów, kwestii własności działki nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii przyznania dopłat. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy są również okoliczności w jakich doszło do nadania działce gruntu numeru ewidencyjnego, ponieważ wyłącznie treść wniosku może stanowić o zakresie przedmiotowym postępowania w sprawie o przyznanie płatności, a okoliczność nadania numeru ewidencyjnego dla działki ewidencyjnej, nie zadeklarowanej w treści wniosku, nie może być przedmiotem postępowania. Co do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną podniósł między innymi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie, przez który należy rozumieć nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Cz. N. podniósł, że w trakcie pomiarów pracownicy ARiMR pominęli powierzchnię działki, którą przedziela rów melioracyjny, a ponadto działce tej nadano na mapach dodatkowy numer ewidencyjny – [...] i jest to działanie błędne pracowników ARiMR w T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Jak wynika to decyzji organów obu instancji, Cz. N. przyznano w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności w pomniejszonej wysokości, gdyż w wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2009. Owa różnica wynika z ustalenia organów, iż działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...] ma powierzchnię 2.24 ha, nie zaś 2.54 ha, jak wskazał to Cz. N. we wniosku. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem pomniejszenie przyznanej płatności było wynikiem tego właśnie ustalenia, na co wskazał organ odwoławczy stwierdzają, że w wyniku kontroli administracyjnej działki [...],stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej (2,54 ha) w stosunku do powierzchni stwierdzonej, która zdaniem organu wynosi 2,24 ha. Tym samym powierzchnia zakwalifikowana dla jednolitej płatności obszarowej oraz dla uzupełniającej płatności obszarowej wyniosła 7,31 ha, a nie 7,61 ha. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie wykluczył z płatności zadeklarowaną powierzchnię, która przekraczała powierzchnię ustaloną o 0,30 ha i stosownie do art. 51 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 pomniejszył przyznane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o kwotę 304,19 zł w stosunku do JPO oraz o kwotę 213,88 zł w stosunku do UPO. 2. Już na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji Cz. N. wraz ze skargą złożył wypis uproszczony z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2005 r., z którego wynika, że działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...] ma powierzchnię 2.58 ha. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 czerwca 2010 r. Cz. N. złożył arkusz mapy zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym, aktualnej na dzień [...] maja 2010 r., na którym uwidoczniono działkę [...]. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną Cz. N. dołączył wypis z rejestru gruntów (wraz z mapą ewidencyjną), aktualny na dzień [...] kwietnia 2010 r., z którego wynika, że działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...] ma powierzchnię 2.58 ha. Jak wynika to z części graficznej (graficzne odwzorowanie zdjęcia lotniczego wraz z naniesionymi konturami działek) decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r., działka oznaczona numerem [...] ma kształt istotnie odbiegający od kształtu uwidocznionego na mapie pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznym – aktualnej na dzień [...] maja 2010 r. W szczególności w części graficznej tej decyzji działka [...] graniczy z rowem, zaś do działki znajdującej się za rowem przypisany jest inny numer ewidencyjny – [...]. Porównanie danych wykazanych w części graficznej omawianej decyzji z danymi z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej, nie pozostawia wątpliwości, że działka oznaczona numerem [...] została w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uwidoczniona jako wyłączona z działki oznaczonej numerem [...]. Taką także tezę przedstawił Cz. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Nie może więc budzić wątpliwości, że zagadnienie domniemanego zawyżenia powierzchni działki oznaczonej numerem [...] nie jest prostą pochodną wady wniosku złożonego przez Cz. N., ani nie jest wynikiem oczywistych błędów ewidencji geodezyjno-kartograficznej. Rozwiązania tego zagadnienia nie można odnaleźć w aktach sprawy przekazanych przez organ odwoławczy w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż akta te zawierają jedynie kserokopie wybranych dokumentów, a żaden z nich nie wyjaśnia kwestii wydzielenia działki [...], w tym trybu wydzielenia i wskazania jakiego rodzaju ewidencji ta zmiana dotyczy. Zgodnie zaś z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przy stwierdzonych brakach tych akt, zaskarżona decyzja wymykała się spod kontroli. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli organowi administracji na rozstrzygnięcie sprawy i w tym sensie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż nakłada on na organ odwoławczy obowiązek usunięcia wad postępowania, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a. 4. Z tych względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.