II GSK 1113/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Maria Myślińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 752/08 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. G. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarżący ubiegał się o nadanie mu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacja. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Komisja Kwalifikacyjna P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła wnioskującemu nadania żądanych uprawnień. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83 poz. 578) zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 28 lipca 2005 r. i nie ma zastosowania do niniejszego postępowania. Jak wskazał dalej organ - skarżący uzyskał wyższe wykształcenie i rozpoczął praktykę przed 1 stycznia 2006 r., a więc spełnił warunki określone w art. 5 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, a zatem będą miały do jego wniosku zastosowanie przepisy obowiązujące przed 1 stycznia 2006 r. i wydane na ich podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 163 poz.1364). Stosownie zaś do tego rozporządzenia wykształcenie zainteresowanego nie jest wystarczające, bowiem osoba ubiegająca się o uprawnienia bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej powinna skończyć aż dwa kierunki studiów tj. elektrotechnikę w specjalności z zakresu telekomunikacji oraz elektronikę i telekomunikację w specjalności z zakresu telekomunikacji. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że warunki uzyskania uprawnień budowlanych zostały określone w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, zwanej dalej Prawem budowlanym). Do dnia 1 stycznia 2006 r., nim weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. nowelizująca Prawo budowlane, warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych bez ograniczeń było posiadanie odpowiedniego wykształcenia wyższego (magisterskiego jak i zawodowego). Po zmianie przepisu art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego wymogi uzyskania uprawnień zostały podwyższone tzn. dla uzyskania uprawnień budowlanych bez ograniczeń konieczne stało się posiadanie wykształcenia wyższego magisterskiego. W ustawie zmieniającej art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego znalazły się też przepisy przejściowe dotyczące "spraw w toku". W myśl art. 5 tej ustawy, w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia jej w życie tj. przed 1 stycznia 2006 r. uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący uzyskał wykształcenie wyższe i odbył praktyki przed datą 1 stycznia 2006 r., a więc do rozpoznania jego wniosku, zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej miałyby zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli rozporządzenie wykonawcze z dnia 18 maja 2005 r. wymagające ukończenia dwóch kierunkach studiów w specjalności z zakresu telekomunikacji. Jednakże zainteresowany legitymował się tytułem magistra inżyniera tylko na kierunku elektronika i telekomunikacja (muszą to być studia w specjalności z zakresu telekomunikacja), a zatem nie spełniał on warunków wykształcenia wymaganych dla zastosowania art. 5 tej ustawy, tj. zastosowania przepisów dotychczasowych przy ubieganiu się o uprawnienia budowlane w specjalności telekomunikacyjnej. Tym samym w sprawie skarżącego, zdaniem Sądu, organ winien był orzekać na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących, a więc rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jednakże skarżący nie spełniał również warunków określonych w tym rozporządzenia, gdyż skończył kierunek elektronika i telekomunikacja, ale w zakresie aparatury elektronicznej, gdy tymczasem przepis prawa wymaga uzyskania wykształcenia wyższego na kierunku elektronika i telekomunikacja w specjalności z zakresu telekomunikacji. Sąd przyjął nadto, iż pozostają bez znaczenia w sprawie argumenty skargi o zdobyciu uprawnień przez absolwenta tej samej specjalności i kierunku, bowiem kontrola sądowa dotyczy decyzji wydanej w sprawie skarżącego. Nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, jako bezzasadną w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej B. G. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się oczywistym niezastosowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w 8 k.p.a., tj. zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia stanowiska sądu w odniesieniu do zarzutu strony skarżącej o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego; Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący powoływał się na zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wykazując, iż inny absolwent tej samej specjalności i kierunku, zdobył przedmiotowe uprawnienia. Powołując orzeczenie sądów administracyjnych skarżący wykazywał, że zasada równości wobec prawa nakazuje, w każdym przypadku, w którym strona powołuje się na istnienie decyzji o odmiennej treści, zapadłych w takim samym stanie faktycznym i prawnym, przeprowadzić "wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny". Podnosząc te argumenty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej. III Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty postawione w skardze kasacyjnej a pełnomocnik Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Wynika ona z treści art. 183 § 1 p.p.s.a i oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. To, zatem konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie działalność badawczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje ponownie sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, tylko dokonuje weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Przyjęcie przez ustawodawcę zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej sprawia, że poza przypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, Sąd II instancji nie może z urzędu kontrolować orzeczenia Sądu I instancji w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia, poza tymi, które zostały przedstawione w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na podstawie, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od razu, należy zwrócić uwagę na to, że ta podstawa skargi kasacyjnej, w odróżnieniu od podstawy, o której mowa w punkcie 1 art. 174 p.p.s.a., wymaga wykazania, iż wytknięte uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, przejawiający się w tym, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania to istniałaby hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy sądowoadministracyjnej. Inaczej rzecz ujmując nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, ale uchybienie to nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, to trafne wytknięcie tego naruszenia w skardze kasacyjnej nie będzie stanowiło usprawiedliwionej jej podstawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący poprzez zarzuty skargi kasacyjnej ograniczył kontrolę wyroku Sądu I instancji tylko do dwóch aspektów wzajemnie ze sobą powiązanych. Pierwszy odnosi się do tego, że Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę, że inna osoba z takim samym wykształceniem, co skarżący uzyskała uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacja, co stanowiło według kasatora naruszenie art145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. Natomiast drugi zarzut dotyczy niedostatecznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii naruszenia art.8 k.p.a., co stanowiło z kolei naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym przepis ten został również powołany w pierwszym zarzucie obok art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej oznacza, że wadliwość orzeczenia kasator upatruje tylko w tym, że gdyby Sąd I instancji skontrolował decyzję w aspekcie art. 8 k.p.a., rozumianego przez skarżącego jako zasadę nie tylko pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ale przede wszystkim, jako zasadę równości wobec prawa, to musiałby uwzględnić skargę z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Odnosząc się do tak postawionego problemu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 134 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Przez daną sprawę w rozumieniu tego przepisu należy, rozumieć sprawę, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, a zatem decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2008 r. Poza granicami tak rozumianej sprawy pozostaje decyzja P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. mocą, której absolwent tej samej uczelni i tego samego kierunku - K. A. - otrzymał uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej. Decyzja ta zapadła w innej sprawie administracyjnej. Nadto, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca i na czym opiera się skarga kasacyjna, decyzja ta nie może posłużyć, jako argument, że właściwe organy w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydawały rozstrzygnięcia o odmiennej treści. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. przyznającej uprawnienia K. A. wynika, iż została ona wydana pod rządami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8 poz. 38 ze zm.). Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 3 lipca 2005 r., ale w myśl § 28 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., które je zastąpiło, miało w dalszym ciągu zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 18 maja 2005 r. Rozporządzenie z 30 grudnia 1994 r. mimo jego uchylenia, mogło zatem być w dalszym ciągu stosowanie, ale tylko w sprawach, w których wniosek o nadanie uprawnień został złożony przed dniem [...] lipca 2005 r.. Skarżący wniosek o nabycie uprawnień budowlanych złożył w dniu [...] sierpnia 2007 r., a tym samym nie mógł być on rozpoznany na podstawie przepisów rozporządzenia z 30 grudnia 1994 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. zapadła więc w innym stanie prawnym niż rozstrzygnięcia wydane w sprawie z wniosku skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych. W powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażany w nich pogląd dotyczył spraw, w których była "analogiczna sytuacja faktyczna i prawna" (uzasadnienie skargi kasacyjnej). W tej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, co uszło uwadze strony skarżącej przy konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a.. Również nieusprawiedliwiony jest drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący konsekwentnie w postępowaniu administracyjnym, a potem sądowoadministracyjnym prezentował pogląd, że skoro inna osoba, która ukończyła ten sam kierunek studiów uzyskała uprawnienia budowlane to również on powinien uzyskać takie uprawnienia. Odnosząc się do tego zarzutu skargi Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podał, że "za pozostającą bez znaczenia w sprawie należy uznać argumentacje skargi o zdobyciu uprawnień przez absolwenta tej samej specjalności i kierunku, bowiem kontrola sądowa dotyczy decyzji wydanej w sprawie skarżącego". W uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej skarżący uznał, że takie jednozdaniowe odniesienie się do zarzutu skargi stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, w zakresie istotnym dla jego zastosowania w odniesieniu do omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku oddalającego skargę zawiera wszelkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że Sąd I instancji w ocenie strony skarżącej zbyt lakonicznie odniósł się do zarzutu skargi, mogłoby stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdyby miało to wpływ na wynik sprawy. Taki przypadek zachodziłby wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał zarzut podniesiony w skardze za nie mający znaczenia dla oceny legalności decyzji, gdy tymczasem zarzut powinien mieć wpływ na tę ocenę i to w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach dotyczących pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, przypadek taki nie zaistniał w tej sprawie, a wywód Sądu I instancji pozostaje w zgodzie z zasadą wynikającą z omówionego uprzednio przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego określone w wysokości podanej w punkcie 2 sentencji zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 3 p.p.s.a w zw. z § 14 ust.2 pkt 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).