II GSK 1129/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1573/10 w sprawie ze skargi P. T. C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie dostosowania stawek z tytułu zakończenia połączeń głosowych 1. Oddala skargę kasacyjną. 2. Zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. T. C. Sp. z o.o. w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1573/10, wydanym w sprawie ze skargi Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w W., zwana "PTC", jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym posiadającym znaczącą pozycję rynkową. Na PTC nałożono obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, stosownie do przepisów art. 40 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej Pt" Pismem z dnia 9 kwietnia 2008 r. PTC przekazała Prezesowi UKE uzasadnienie stosowanych opłat w oparciu o ponoszone koszty. Nie podzielając tego stanowiska decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Prezes UKE nałożył na PCT obowiązek dostosowania stawki MTR w sieci PTC w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. do poziomu 0,2162 zł/min, zaś w okresie od dnia 1 lipca 2009 r. do poziomu 0,1677 zł/min (Decyzja MTR 2008). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezes UKE ustalił dla PTC wysokość opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej operatora na poziomie 0,11677 zł/min. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Prezes UKE zawiadomił PTC o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie decyzji MTR 2008, z dniem 10 grudnia 2009 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano m.in. art. 162 § 1 pkt 1 i art. 162 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, Sygn. akt II GSK 1129/11 który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. W następstwie wniosku PTC o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję wygaszającą z dnia [...] lutego 2010 r. Rozpoznając skargę PTC Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, uchylił decyzję z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją wygaszaną była decyzją Prezesa UKE z [...] października 2008 r., wydana na podstawie art. 40 P.t., dotycząca dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTR w sieci PTC (pierwsza decyzja MTR 2008). Na stronę został nałożony obowiązek dostosowania stawki MTR w sieci PTC do poziomu 0,1677 zł/min, zgodnie z ustalonym harmonogramem oraz przedstawiania Prezesowi UKE corocznego uzasadnienia opłat stosownie do art. 40 ust. 2 P.t. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Decyzja z [...] października 2008 r. była decyzją regulacyjną w rozumieniu art. 206 P.t., a zatem podlegała zaskarżeniu do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w W. (SOKiK). Operator skorzystał z tej możliwości i wyrokiem SOKiK z dnia 10 maja 2010 r., sygn. akt XVII AmT 40/09 uchylono tę decyzję. Apelacja od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI ACa 899/10. Natomiast, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt 553/09, wydana na podstawie przepisów art. 162 k.p.a. decyzja wygaszająca podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie jest to decyzja regulacyjna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, aczkolwiek istnieje rozbieżność stanowiska w piśmiennictwie, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji wygaszającej w odniesieniu do nieprawomocnej decyzji wygaszanej, będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, jak to miało miejsce w odniesieniu do decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2008 r., uchylonej wyrokiem SOKiK z dnia 10 maja 2010 r. Z Sygn. akt ii GSK 1129/11 powyższego względu organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 162 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Od powyższego wyroku Prezes UKE wniósł obszerną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna, oparta na przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej "p.p.s.a.", zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku żart. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji, która jest prawomocna oraz przez błędne utożsamianie ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnych, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że decyzja Prezesa UKE, w stosunku do której zostało wniesione odwołanie do SOKiK, nie jest decyzją ostateczną oraz uznanie, że postępowanie odwoławcze i odwołanie od decyzji administracyjnych, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest tym samym postępowaniem odwoławczym i odwołaniem, o którym mowa w art. 206 ust. 2 P.t. i następnie Kodeksu postępowania cywilnego, 3. art. 133 § 1 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem zdarzeń, które miały miejsce po dniu wydania przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], która była przedmiotem skargi do WSA w W., 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezawarcie w zaskarżonym wyroku wytycznych dla organu administracyjnego, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną Sygn. akt II GSK 1129/11 wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sprawie najbardziej istotną dla jej wyniku jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji wygaszającej z dnia [...] lutego 2010 r., opartej na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w odniesieniu do nieprawomocnej decyzji wygaszanej z dnia [...] października 2008 r., która w okolicznościach sprawy została zaskarżona do SOKiK. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może być stosowany zarówno w stosunku do decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych, niemniej z tym jednakże zastrzeżeniem, że wyłączona jest taka możliwość w sytuacji uruchomienia postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji wygaszanej, a taka sytuacja miała w sprawie miejsce. Powyższy pogląd jest przeważający w piśmiennictwie i orzecznictwie (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 162 k.p.a.; lex/el 2012 oraz J. Borkowski /w/: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, str. 787, a także wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1989 r., SA/Wr 335/89; ONSA 1989, Nr 2, poz. 60). Nie jest przy tym istotne przed jakim organem toczy się postępowanie odwoławcze, do czego nadmierne znaczenie przywiązuje skarga kasacyjna. W kontekście przeszkody dla wydania decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. sądowy tryb rozpoznania odwołania od decyzji regulacyjnej, jak to ma miejsce w odniesieniu do SOKiK, należy uznać za równoważny z postępowaniem odwoławczym toczącym się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej w punkcie 1 skargi kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na zaistnienie wyżej wymienionej sytuacji, to jest toczącego się przed SOKiK postępowania odwoławczego względem decyzji z dnia 22 października 2008 r., zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku zajętemu w punkcie 2 skargi kasacyjnej, nie daje dostatecznych podstaw dla czynienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu Sygn. akt II GSK 1129/11 naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu można jedynie dodać, że organ mógłby skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] października 2008 r., gdyby skorzystał, a co nie miało miejsca, z uprawnienia wskazanego w przepisie art. 47959 § 1 k.p.c. W myśl tego przepisu, jeżeli Prezes Urzędu uzna odwołanie za słuszne, może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie. Natomiast w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym, o czym była już mowa, dla wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 22 października 2008 r., organ nie mógł wydać decyzji opartej na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższych rozważań nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, poczyniony w skardze kasacyjnej na tej podstawie, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 1 grudnia 2010 r. zapadł po wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., oddalającym apelację od wyroku SOKiK z dnia 10 maja 2010 r. Dla bezskuteczności wydania przez Prezesa UKE decyzji opartej na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaszającej decyzję z dnia [...] października 2008 r., istotna jest już sama tylko przesłanka zaskarżenia wspomnianej decyzji do SOKiK, nie zaś data zakończenia postępowania w tej sprawie przed sądami powszechnymi (ewentualnie przed Sądem Najwyższym). Niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym wyroku wytycznych dla organu administracyjnego, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA zaskarżony wyrok zawiera wskazania co do dalszego postępowania, aczkolwiek zostało to podane organowi w formie dorozumianej. Skoro bowiem za nielegalne zostało uznane wydanie przez organ omawianej decyzji wygaszającej, oznacza to powinność umorzenia przez organ wszczętego pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Prezes UKE postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.