II GSK 115/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 560/11 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożenie sankcji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny O. wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 560/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i nałożenia sankcji: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, 2/ określił, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. E. S. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2008 r., deklarując działki rolne oznaczone lit. A, B i C o łącznej powierzchni 3,58 ha. Wyrokiem WSA w O. z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 691/09 uchylone zostały decyzje I i II instancji o odmowie przyznania E. S. płatności ONW na 2008 r. i nałożeniu sankcji. Wyrok ten uprawomocnił się. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności i nałożył sankcję w kwocie 496,32 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku (3,58 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (2,19 ha) wyniosła ponad 50 %, działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej i zaniechano działalności rolniczej. Spowodowało to odmowę przyznania ONW i nałożenie sankcji wieloletniej we wskazanej wyżej kwocie. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 19 września 2008 r. w gospodarstwie wnioskodawcy po raz pierwszy przeprowadzono kontrolę na miejscu. W związku z odwołaniem strony od wyniku kontroli, w dniu 26 marca 2009 r. po raz drugi przeprowadzono kontrolę na miejscu. W wyniku tej kontroli stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie wymogów dobrej kultury rolnej. Wykonując wyżej wskazany, prawomocny wyrok WSA w O. organ I instancji przesłuchał zawnioskowanych przez stronę świadków: [...] i [...] na okoliczność ustalenia użytkowania w roku 2008 zadeklarowanych do ONW gruntów rolnych. Świadek [...] zeznał, że nie zna spornych gruntów rolnych i nie wykonywał na nich prac polowych, natomiast świadek [...] zeznał, że stan spornych gruntów może określić na 2009 r., gdyż wówczas wykonywał na nich prace polowe. W dniu 24 stycznia 2011 r. organ I instancji po raz trzeci przeprowadził w gospodarstwie wnioskodawcy kontrolę na miejscu. Kontrola ta potwierdziła, że wcześniejsze kontrole były przeprowadzone na gruntach wnioskodawcy. Strona była obecna podczas przeprowadzania czynności kontrolnych. Rozstrzygając sprawę organ oparł się na ustaleniach kontroli z dnia 26 marca 2009 r. i wskazał, że nie wziął pod uwagę powierzchni gruntów rolnych stwierdzonej w dniu 24 stycznia 2011 r., bowiem nie odzwierciedla ona stanu tych gruntów w 2008 r. W odwołaniu E. S. wniósł o przyznanie ONW w oparciu o wyniki kontroli z dnia 24 stycznia 2011 r. lub przeprowadzenie ponownej kontroli gospodarstwa rolnego. Podał, że świadek [...] w 2008 r. wykonywał na zadeklarowanym gruncie prace rolnicze, a mieszkańcy wsi, gdzie znajdują się grunty, potwierdzą ich użytkowanie w 2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. po rozpatrzeniu dowołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne zawarte w decyzji I instancji, stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy prawidłowo oparto o miarodajne wyniki kontroli na miejscu z dnia 26 marca 2009 r. Jego zdaniem przeprowadzenie kolejnej kontroli na miejscu było niecelowe, gdyż wszystkie trzy dotychczasowe kontrole nie potwierdziły poprawności deklaracji wniosku o przyznanie ONW na 2008 r. W ocenie organu II instancji przesłuchanie mieszkańców wsi na okoliczność użytkowania przez stronę gruntów zgłoszonych do ONW i utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej w 2008 r. było również niecelowe, bowiem dwóch przesłuchanych już świadków nie potwierdziło deklaracji wniosku pomocowego, natomiast przesłuchania kolejnych mogą jedynie potwierdzić wykonywanie na gruntach prac polowych, lecz nie będą przydatne do dokładnego potwierdzenia powierzchni tych gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. E. S. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i wypłacenie ONW. Skarżący zaznaczył, że we wniosku pomocowym za 2008 r. podał takie powierzchnie gruntów rolnych, jakie potwierdziła kontrola z dnia 24 stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w O. z dnia 8 kwietnia 2011 r. Sąd wskazał też na art. 170 p.p.s.a., z którego wynika, że prawomocnym wyrokiem są związane nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Oznacza to, że kwestia rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku nie może być ponownie badana, a pogląd prawny w nim wyrażony zmieniony. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. Sąd, uchylając zaskarżone decyzje stwierdził, że organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pominęły wnioski strony o przeprowadzenie kontroli na miejscu w jej obecności (zgłaszane kilkakrotnie w toku postępowania) i nie odniosły się do wnioskowanych przez stronę dowodów. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu po dokonaniu kontroli na miejscu spornych działek w obecności strony, jednoznacznym wyjaśnieniu, że kontrolowane działki rolne należą do strony i wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego możliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia 18 marca 2008 r. o przyznanie płatności. Mając na uwadze wskazania zawarte w cytowanym wyroku i akta sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że organy rozpatrujące sprawę ponownie nie zastosowały się do tego wyroku i błędnie wywiodły, że skarżący "przedeklarował" wnioskowane płatności o 110 %, a także dopuściły się uchybienia procesowego, gdyż dowód z przesłuchania świadków [...] i [...] przeprowadzono pod nieobecność skarżącego. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił organowi przede wszystkim wykonać wyrok Sądu z dnia 8 kwietnia 2010 r., następnie niniejszy wyrok i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. II Skargę kasacyjną złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 10, 73, 77, 79, 80 i 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a." przez ustalenie naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, – art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organ administracji nie wykonał wcześniejszych zaleceń Sądu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, – art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, który to materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, że wykonał wyrok WSA w O. z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez przeprowadzenie po raz trzeci na gruntach skarżącego zgłoszonych do płatności za 2008 r. kontroli na miejscu w dniu 24 stycznia 2011 r. i nie ma żadnych wątpliwości, że tę kontrolę rzeczywiście przeprowadzono na gruntach skarżącego, a zatem wyjaśniono wszystkie wątpliwości i prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoliło wydać zgodną z prawem decyzję, rozstrzygającą niniejszą sprawę. E. S. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. W sprawie niniejszej zagadnienie kluczowe stanowi ocena, czy Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organy administracji nieprawidłowo wykonały wytyczne Sądu zawarte w pierwszym wyroku WSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. Zwrócić należy uwagę, że zalecenia te zawierały trzy punkty. Po pierwsze, trzecia kontrola na miejscu miała odbyć się w obecności skarżącego i miała wyjaśnić, czy dwie poprzednie kontrole były przeprowadzone na należących do niego działkach, po drugie, postępowanie dowodowe miało zostać uzupełnione poprzez przesłuchanie dwóch świadków wskazanych przez wnioskodawcę i po trzecie, rozstrzygnięcie miało zostać podjęte po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że punkt pierwszy zaleceń został zrealizowany, bowiem organ przeprowadził kontrolę na miejscu w obecności skarżącego i ustalił, że dwie poprzednie kontrole były prowadzone na tych samych działkach. Poddając pod rozwagę, czy w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył prawo uznając za wadliwe wykonanie wytycznych zawartych w pierwszym wyroku WSA, należy ocenić wykonanie pozostałych wytycznych tj. przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że organ przesłuchał świadków, jednak z naruszeniem przepisów art. 79 k.p.a. tj. bez powiadomienia wnioskodawcy o przeprowadzeniu tego dowodu i bez jego udziału, co mogło mieć wpływ na przeprowadzenie tego dowodu i wynik przesłuchania, zatem to zalecenie nie zostało wykonane prawidłowo. Dalej wskazać należy, że z zeznań świadka [...] wynika, że nie kosił działek w 2008 r., jednak wynika także, iż kosił je w 2009 r. i wtedy stwierdził z całą pewnością, że trawa była jednoroczna i musiała być koszona w latach ubiegłych. Przeczy to ustaleniom, że działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2008 r. Ponieważ przedmiotem dowodzenia nie było, kto kosił działki w 2008 r., tylko czy były one koszone, to zeznanie świadka [...] powinno zostać ocenione pod tym kątem, co jednak nie zostało uczynione. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w pierwszym wyroku WSA, wydanie rozstrzygnięcia powinno zostać poprzedzone wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że aby uznać, iż cały materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony, organ powinien zanalizować wyniki trzech kontroli na miejscu, ustosunkować się do tych wyników i poczynić stosowne ustalenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173) z czynności kontrolnych sporządza się raport. Raport ten jako dokument urzędowy, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, jeżeli został sporządzony w przepisanej formie, przez powołane do tego organy i w ich zakresie działania. Raport powinien spełniać wymagania zawarte w art. 28 i 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), a zatem powinien m.in. umożliwiać wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, wskazywać wyniki kontroli oraz wykryte niezgodności. Tylko tak sporządzony raport korzysta z domniemania prawdziwości. W sprawie niniejszej z akt wynika, że pierwsza kontrola z dnia 19 września 2008 r. odbyła się bez obecności rolnika, a z jej przebiegu sporządzony został raport oraz wykonano zdjęcia wszystkich trzech działek. Z raportu z kontroli wynika, że co do działki C, o nr ewidencyjnym [...] i powierzchni 0,49 ha kontrola nie jest obowiązkowa mimo, iż działka ta została zgłoszona do pomocy. Już w tym miejscu można wskazać, że działka C została następnie z pomocy wykluczona, bez żadnego wyjaśnienia. Nie wiadomo także dlaczego działka A o nr ewidencyjnym [...] została w trakcie tej kontroli zakwalifikowana jako nieużytek. Zaznaczyć trzeba, że powołano kody nieprawidłowości, jednak bez jakichkolwiek wyjaśnień, co do przyczyn ich zastosowania, podczas gdy w raporcie jest rubryka "uwagi", która w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości powinna zostać wypełniona i zawierać stosowne, krótkie wyjaśnienia. Organ w najmniejszym stopniu nie ocenił prawidłowości omawianego raportu kontroli. Kolejna kontrola miała miejsce dnia 26 marca 2009 r. Mimo wniosku w tej kwestii, kontrola znów odbyła się bez obecności rolnika. Z kontroli tej w ogóle nie sporządzono raportu, jedynie dokonano skreśleń i nowych wpisów na pierwszym raporcie z dnia 19 września 2008 r. Wpisy te są równie niejasne jak wpisy z pierwszej kontroli. Wynika z nich jednak, że kontrolerzy ocenili stan działek zimą, skreślili uprzednio wpisane kody stwierdzonych nieprawidłowości na działce A, zakwalifikowali ją jako nieużytek i zastosowali nowe kody DR 18, DR 14 i DR 13+ wyjaśniając, że były na niej ślady po wyciętych sosnach, co świadczy o tym, że nie była użytkowana. Z fotografii wykonanych w dniu 26 marca 2009 r. wynika, że działki A i B są pod śniegiem, a w jednym miejscu leżą gałęzie sosny (wyciętej?). Ile wyciętych i niewyciętych drzew stwierdzono na badanych działkach nie wiadomo, nie wiadomo także skąd wniosek, że działki o charakterze łąkowym nie były użytkowane. Do tych niejasności organ nie odniósł się. Trzecia kontrola przeprowadzona w dniu 24 stycznia 2011 r. obejmuje działki A, B, C. Działka C, co do której stwierdza się, że kontrola nie jest obowiązkowa zostaje jednak uwidoczniona na dwóch fotografiach. Jest gładka i równo pokryta śniegiem. Nie wiadomo, co z tego wynika ani dlaczego jest ona wyłączona z wnioskowanej pomocy. Niejasności tych organ nie wyjaśnił. Na zakończenie stwierdzić wypada, że kontrole administracyjne i na miejscu są koniecznością wymaganą zarówno przepisami unijnymi jak i krajowymi. Muszą one jednak być przeprowadzane w sposób rzetelny, a raporty z nich sporządzane muszą być staranne, czytelne i jasne zarówno dla rolnika jak i dla sądu, gdyż tylko wtedy będą korzystały z domniemania prawdziwości jako dokument urzędowy. Raporty z kontroli przeprowadzonych w sprawie niniejszej w ogóle nie zostały ocenione pod kątem ich rzetelności i poprawności. Z opisanych wyżej uchybień organu wynika, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133, art. 153 i 170 p.p.s.a. oceniając, że w świetle akt sprawy i treści decyzji nie zostały wykonane należycie zalecenia z pierwszego wyroku WSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.