II GSK 1152/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 2040/23 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku zgłoszenia zbycia pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J.R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 2040/23 rozpoznając skargę J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Krośnieńskiego z [...] września 2023 r. nr [...], a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz J.R. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: J.R. (dalej również: strona, skarżący) dokonał [...] października 2020 r. zbycia pojazdu marki [...], nr VIN [...], nr rej. [...]. W świetle art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 z późn. zm., zwanej dalej: P.r.d.) właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić starostę o zbyciu pojazdu w terminie nieprzekraczającym 30 dni, czego J.R. nie dokonał. Termin ten został zmieniony na podstawie art. 31i ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą covid-19) i w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2020 r. wynosił 180 dni. Z dniem 31 marca 2021 r. upłynął termin strony do wykonania obowiązku zawiadomienia starosty o fakcie zbycia pojazdu. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ustawy covid-19 organ zawiadomił stronę o uchybieniu, jednocześnie wyznaczając jej 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu organ postanowieniem z 26 czerwca 2023 r. odmówił jego przywrócenia. J.R., w piśmie z 28 lutego 2023 r. powiadomił organ, że wysłał zawiadomienie poprzez wrzucenie koperty do skrzynki pocztowej oraz dołączył do tego pisma kopię swojego pisma z 30 października 2020 r. Starosta Krośnieński wydał [...] marca 2023 r. decyzję nr [...] o nałożeniu na J.R. karę pieniężną w wysokości 450zł z tytułu naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., którą to następnie decyzję uchyliło, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...]. Starosta Krośnieński wydał [...] września 2023 r. decyzję nr [...], nakładającą na J.R. karę pieniężną w wysokości 300 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu. Organ przyjął, że J.R. dokonał zawiadomienia o zbyciu pojazdu 19 czerwca 2023 r. i wskazał, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu trwało 810 dni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, rozpoznając odwołanie J.R., wydało [...] października 2023 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że chociaż niewątpliwie stan pandemii covid-19 wprowadził pewne ograniczenia, jednak obowiązek zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu wciąż mógł być dokonany poprzez złożenie w placówce pocztowej lub w skrzynce pocztowej zaadresowanego pisma zawiadamiającego o zbyciu, jak również poprzez zgłoszenie w drodze elektronicznej czy za pośrednictwem pełnomocnika. Organ przyjął, że strona dokonała zawiadomienia o zbyciu pojazdu 19 czerwca 2023 r., stanowczo przekraczając ustanowiony w przepisach 180-dniowy termin na dokonanie takiego zawiadomienia, co uzasadniało karę pieniężną nałożoną w decyzji organu pierwszej instancji. J.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę na to, że skarżący próbował wykazać, iż obowiązek zgłoszenia do starosty zbycia pojazdu zrealizował w terminie, bowiem wysłał do starostwa pismo z 30 października 2020 r., w którym zgłosił zbycie pojazdu. Jednak, jak wskazał Sąd, przedstawione przez skarżącego pismo z 30 października 2020 r. nie było oznaczone prezentatą, która wskazywałaby na złożenie pisma w urzędzie. Skarżący nie przedstawił również dowodu nadania pisma za pośrednictwem operatora pocztowego. W ocenie Sądu, z zebranego materiału dowodowego wynika, iż organ pierwszej instancji sprawdził system elektroniczny el-Dok oraz elektroniczną skrzynkę podawczą e-PUAP, jak również wszystkie możliwe wpisy w systemie CEPIK i analiza ta wykazała, że w podawanym przez skarżącego okresie nie zostało do organu złożone pismo z 30 października 2020 r. To zaś w konsekwencji oznacza, jak podsumował Sąd, że w ustawowym terminie skarżący nie zrealizował obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Sąd nie podzielił natomiast ustaleń organów co do tego, że stan naruszenia prawa ustał dopiero 19 czerwca 2023 r. Jak zauważył Sąd, z akt sprawy wynika, że skarżący 1 marca 2023 r. przedłożył stosowne zawiadomienie o zbyciu pojazdu. Kwestia ta podnoszona była przez skarżącego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i J.R. zarzucał, że organ był już w posiadaniu jego zgłoszenia od otrzymania pisma z 28 lutego 2023 r. Zdaniem Sądu, zawiadomienie to było tożsame z tym, które skarżący przedłożył ponownie 19 czerwca 2023 r. Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że organy błędnie przyjęły, iż skarżący złożył zawiadomienie 19 czerwca 2023 r., podczas gdy uczynił to 1 marca 2023 r. Reasumując, Sąd wyraził stanowisko, zgodnie z którym organy określając wysokość kary pieniężnej były zobowiązane do ustalenia prawidłowego okresu trwania naruszenia prawa, jak również do uwzględnienia tego, że skarżący złożył zawiadomienie o zbyciu pojazdu niezwłocznie po wszczęciu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd, względnie uchylenia tego wyroku i oddalenia skargi, jak również zasądzenia na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) następujące naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), oraz § 15 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów (Dz. U. poz. 1847 z późn. zm.), poprzez nieuprawnione uznanie, iż organy błędnie przyjęły, iż zawiadomienie o zbyciu pojazdu zostało dokonane przez skarżącego w dniu 1 marca 2023 r., podczas gdy faktyczne urzeczywistnienie woli dokonania przedmiotowego zawiadomienia przez skarżącego miało miejsce, jak przyjęły organy orzekające w sprawie, dopiero 19 czerwca 2023 r. w toku postępowania o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, jako jeden z koniecznych warunków do jego przywrócenia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło inne naruszenie przepisów postępowania i mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy żadne naruszenie nie wystąpiło, zaś organy orzekły prawidłowo na podstawie pełnego, prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego, zaś nawet gdyby przyjąć, jak chce Sąd, iż dokonanie zgłoszenia zbycia pojazdu nastąpiło w innej dacie niż przyjęły to organy orzekające w sprawie, to okoliczność ta nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, przez co należy rozumieć fakt samej odpowiedzialności finansowej skarżącego, jak i na wysokość orzeczonej kary pieniężnej, z uwagi na bardzo znaczne przekroczenie przez niego terminu do dokonania czynności zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ oparł zarzuty wobec wyroku pierwszej instancji na drugiej przesłance z art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, upatrując naruszenia w zakresie uznania, że organ dokonał błędnego ustalenia co do daty zgłoszenia zbycia pojazdu i na tym nieprawidłowym ustaleniu oparł decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu. Na gruncie art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązany jest, w przypadku dokonania zbycia tego pojazdu, zawiadomić o tym fakcie starostę w terminie nieprzekraczającym 30 dni. Zawiadomienia tego dokonuje zbywca pojazdu u starosty właściwego ze względu na jego miejsce zamieszkania, zaś zawiadomienie to spełniać musi określone kryteria formalne. Mianowicie na podstawie obowiązującego w czasie zbycia pojazdu, będącego przedmiotem w rozpoznawanej sprawie, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów (Dz. U. poz. 1847 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem MI w sprawie rejestracji), w świetle §15 ust. 3, do zawiadomienia o zbyciu pojazdu dotychczasowy właściciel pojazdu zobowiązany był dołączyć kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu. Wynikający z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. termin 30 dni na dokonanie zawiadomienia o zbyciu pojazdu ma charakter materialny, zaś jego niezachowanie wywołuje dla zbywcy negatywny skutek w postaci obowiązku po stronie organu wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie (przykładowo wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., II GSK 1158/22, z 20 stycznia 2023 r., II GSK 907/22, z 12 stycznia 2022 r., II GSK 2528/21). Na gruncie art. 140mb ust. 6 P.r.d. właściciel, który wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. nie zawiadamia starosty o zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej. W okresie epidemii covid-19 do obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu odnosiła się szczególna norma, wprowadzona przez art. 15zzzzzn2 ustawy covid-19, w świetle której w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę, w okresie obowiązywania stanu epidemii, przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, organ administracji publicznej zobowiązany był zawiadomić stronę o uchybieniu tego terminu. Co więcej, na podstawie art. 31i ustawy ustawy covid-19 termin 30 dni na dokonanie zawiadomienia o zbyciu pojazdu został czasowo znacząco wydłużony i w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2020 r. wynosił 180 dni. Przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie są rozważania dotyczące skuteczności zgłoszenia zbycia pojazdu, którego dokonania w październiku 2020 r. dowodził skarżący w toku postępowania przed starostą, Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie, a następnie przed Sądem pierwszej instancji. Brak skuteczności tego zgłoszenia został przesądzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i nie jest podważany w zarzutach skargi kasacyjnej SKO w Krośnie. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że przedstawione przez skarżącego pismo z 30 października 2020 r. nie było obite prezentatą, która dowodziłaby złożenia go w urzędzie właściwego starostwa. Skarżący nie przedstawił również dowodu nadania pisma za pośrednictwem operatora pocztowego. Ponadto, Sąd uznał za prawidłowy zebrany przez organ materiał dowodowy, na podstawie którego organ w toku postępowania wyjaśnił, że sprawdzony został system elektroniczny el-Dok, elektroniczna skrzynka podawcza e-PUAP, jak również wszystkie możliwe wpisy w systemie CEPIK i ta weryfikacja doprowadziła organ do stwierdzenia braku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. w związku z art. 31i ustawy covid-19. Podsumowując, nie ulega wątpliwości, że skarżący nie dopełnił obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w terminie określonym w obowiązujących w tym czasie przepisach. W zarzutach skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie podnoszono, że skarżący dokonał natomiast zawiadomienia o zbyciu pojazdu 1 marca 2023 r., podczas gdy organy administracji za datę dokonania tego zawiadomienia przyjęły 19 czerwca 2023 r. Z uwagi na dopatrzenie się w tym zakresie w działaniu organów administracji nieprawidłowości, Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, jak również decyzję Starosty Krośnieńskiego, nakazując organom, aby określając wysokość kary pieniężnej ustaliły prawidłowy okresu trwania naruszenia prawa, jak również uwzględniły to, że skarżący złożył zawiadomienie o zbyciu pojazdu niezwłocznie po wszczęciu postępowania. Sąd pierwszej instancji doszedł bowiem do wniosku, że uchybienie w zakresie przyjęcia prawidłowej daty dokonania zgłoszenia o zbyciu pojazdu miało w tej sprawie istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, gdyż okoliczności dotyczące długości trwania naruszenia powinny zostać wzięte pod uwagę podczas wymierzenia kary pieniężnej. O ile w istocie, według stanu prawnego relewantnego w rozpoznawanej sprawie, treść art. 140mb P.r.d. pozostawiała organowi luz decyzyjny co do wysokości wymierzanej kary za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., o tyle nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym tej sprawy przyjęcie daty 19 czerwca 2023 r. zamiast 1 marca 2023 r. miało istotny wpływ na jej wynik. W przypadku obu dat, opóźnienie w złożeniu zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez skarżącego miało wymiar bardzo znaczący. W przypadku przyjęcia, jak to uczyniły organy administracji, że zawiadomienie o zbyciu pojazdu zostało dokonane 19 czerwca 2023 r. opóźnienie wynosiło 810 dni, zaś przy uznaniu, że skuteczność zawiadomienia nastąpiła 1 marca 2023 r. opóźnienie to było niespełna 700 dni. Oba te okresy w istotny sposób przekraczają 180-dniowy termin na dokonanie zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Tym samym należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że niezależnie od ustalenia który z tych dwóch terminów dokonania zawiadomienia o zbyciu pojazdu należałoby uznać za właściwy, naruszenie obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. w związku z art. 31i ustawy covid-19 było tak znaczące, że uzasadniało nałożenie przez organy na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 140mb P.r.d. Odnośnie skonkretyzowania wysokości kary na podstawie art. 140mb P.r.d. w brzmieniu, które ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyroku z 8 września 1999 r., sygn. III SA 7707/98 "oczywiste jest, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną". W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia jest słuszny. Sąd nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej zasadności podjętej decyzji (por. przykładowo wyroki NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2546/20 z 1 września 2015 r., sygn. akt I FSK 43/14, z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1056/23). Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymiar kary oceniony został przez pryzmat prawidłowych ustaleń co do zasadniczego przekroczenia terminu na złożenie zawiadomienia o zbyciu pojazdu i w związku z tym Sąd podziela zarzut skargi kasacyjnej organu, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji niezasadnie uchylił decyzje. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.