II GSK 1176/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 23/11 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 23/11, wydanym w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: U. S., zwana dalej "skarżącą", składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki rolne położone na obszarze ONW strefa nizinna I o łącznej powierzchni 3,87 ha oraz działki rolne położone na ONW strefa nizinna II o łącznej powierzchni 3,85 ha. Kontrola w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzona w dniu 21 lipca 2009 r. wykazała rozbieżności pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek a powierzchnią stwierdzoną na miejscu. Na zlecenie organu kontrolnego, tj. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny w E. wykonawcą kontroli było Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne Sp. z o.o. w L. Po przeanalizowaniu zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą ostatecznie ustalono zaniżenie wielkości upraw, które wyniosło 2,97 ha w odniesieniu dla działek rolnych położonych na obszarze ONW strefa nizinna I. Ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w E. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], w której po uwzględnieniu stwierdzonych nieprawidłowości, przyznano skarżącej płatność w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej kwocie 934,06 (po potrąceniu kwoty 82,34 zł). Jako podstawę prawną dla odpowiednio pomniejszenia i odmowy przyznania płatności wskazano przepis art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE.L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). W myśl tego przepisu nie można dokonywać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowana we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana, zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, dla tej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc. W okolicznościach faktycznych sprawy, w odniesieniu do obszaru dotyczącego działek zlokalizowanych na obszarze ONW strefa nizinna I, stwierdzona różnica wyniosła 30,303 %, co w tym zakresie stanowiło podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności. Rozpoznając skargę skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak przypomniał Sąd pierwszej instancji, wszczyna się na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie płatności (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 ustawy). Ciężar udowodnienia okoliczności, z których strona wywodzi uprawnienia do uzyskania świadczeń, spoczywa na stronie. Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów. Nie oznacza to bierności organu, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy spoczywa na nim obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Wspomniany obowiązek realizowany jest między innymi poprzez podejmowanie przez organ czynności kontrolnych. Kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie płatności przewiduje art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Weryfikację informacji podanych przez wnioskodawcę przeprowadza się stosownie do przepisów unijnych (prawa wspólnotowego), w tym między innymi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE.L. z 2009 r. Nr 30, poz. 16). Rozporządzenie to określa w art. 17, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładność kartografii w skali 1:10000. Weryfikację wniosków ze strony organu przewidują unormowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE.L z 2004 r. Nr 141 , poz. 18). Postępowanie w sprawie przyznania płatności, podzielając stanowisko organu, jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Do postępowań w sprawach indywidualnych o przyznanie płatności do gruntów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy samej ustawy stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy). Ponadto, jak wskazał organ, wystąpienie z wnioskiem o płatności obszarowe obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych, nie wyłączając kontroli gospodarstwa rolnego i działek rolnych wchodzących w jego skład. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 23 a w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Toteż, zasada czynnego udziału strony w omawianym postępowaniu doznaje swoistych ograniczeń. Niemniej, jak wynika z akt sprawy, skarżąca uczestniczyła w kontroli na miejscu w dniu 21 lipca 2009 r. Dowodzi tego zarówno adnotacja zamieszczona w raporcie z kontroli, jak również same wyjaśnienia skarżącej złożone w toku postępowania administracyjnego. Dlatego skarżąca niesłusznie zarzuca, że pozbawiono ją prawa czynnego udziału w postępowaniu. Podobnie należy ocenić zarzut, że w trakcie rozpatrywania jej wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego organ poczynił ustalenia na podstawie niemiarodajnych i budzących przez to zastrzeżenia i wątpliwości natury merytorycznej i prawnej raportów z kontroli (z dnia 27 lipca 2009 r. oraz kolejnych, kończąc na ostatnim z dnia 22 kwietnia 2010 r.). W świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym raportów z kontroli, istnieją istotne rozbieżności w powierzchni deklarowanej we wniosku i stwierdzonej przez organ. Szczegółowe zestawienie tych rozbieżności - mające uzasadnienie w materiale dowodowym - zawiera zaskarżona decyzja. Za miarodajny uznał Sąd pierwszej instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy na okoliczność zawyżonej przez skarżącą wielkości zadeklarowanych gruntów na potrzeby przyznania jej płatności rolnych. Prawidłowości ustaleń organu nie podważają wyjaśnienia i zastrzeżenia zgłaszane organowi przez skarżącą. Są one bowiem zbyt ogólnikowe i nie poparte dowodami. Skarga kasacyjna, wniesiona przez skarżącą, została oparta na zarzucie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej "p.p.s.a.". Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art.145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów proceduralnych przez organy w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 3 ust. 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 50, art. 77 § 1 k.p.a., art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 1, 2, 3, 5, 6 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wywodzi się, we wniosku o przyznanie płatności skarżąca wskazała powierzchnię działek, a tym samym wykazała i udowodniła tę okoliczność. Natomiast organ nie podjął żądnych czynności, które wyjaśniałyby jego wątpliwości, podejmując zaskarżoną decyzję z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej, o postępowaniu prowadzonym w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej przeczy znaczna liczba korekt do raportów w sprawie kontroli działek skarżącej. Podważa też kwalifikacje osób wykonujących czynności kontrolne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Jak już wskazano skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z tej podstawy wymaga udowodnienia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazały istotnych uchybień, jakich miałyby dopuścić się organy, a tym bardziej, aby mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób zaakceptować argumentację skargi kasacyjnej, że skoro we wniosku o przyznanie płatności skarżąca wskazała wielkość powierzchni poszczególnych działek, to tym samym udokumentowała wielkość ich rolniczego wykorzystania. Natomiast wspomniany wniosek skarżącej jest jedynie udokumentowaniem deklarowanej powierzchni tych działek. O tym zaś, czy powierzchnia deklarowana działek zgodna jest z powierzchnią ich rolniczo wykorzystaną, decyduje wynik kontroli przeprowadzonej przez organ. Toteż, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy dowody zebrane przez organ w powyższej kwestii, podważają, czy też nie deklaracje skarżącej zawarte we wniosku o przyznanie płatności rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące ustalenia organu, wskazujące na zawyżenie przez skarżącą wielkości działek rolniczo wykorzystanych na potrzeby przyznania płatności rolnych. Istotne dla sprawy ustalenia zostały oparte na miarodajnych dowodach, a w szczególności na pomiarach geodezyjnych przeprowadzonych przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne Sp. z o.o. w L. Nie sposób racjonalnie założyć, aby pracownicy tego wysoce specjalistycznego przedsiębiorstwa, działającego na zlecenie organu kontrolnego, tj. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny w E., nie mieli kwalifikacji dla przeprowadzenia czynności kontrolnych, a w szczególności dokonania stosownych pomiarów w zakresie wielkości powierzchni rolniczego wykorzystania działek. Zarzuty skarżącej pod ich adresem są wysoce ogólnikowe, bez możliwości ich racjonalnego zweryfikowania. Skarżąca nie przedłożyła żadnego konkretnego dowodu, który w istotnym stopniu podważałby zgodność ze stanem rzeczywistym prawidłowość pomiarów dokonanych przez wspomniane przedsiębiorstwo. Natomiast, co wymaga podkreślenia, a co wynika z przepisu art. 3 ust. 3 wspomnianej ustawy, na co zresztą wskazał skarżącej Sąd pierwszej instancji, to na niej, nie zaś organie administracji publicznej, spoczywał obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie jej stanowiska, w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała materiał dowodowy zgromadzony przez organ. Takich zaś dowodów, o czym była już mowa, skarżąca nie przedstawiła, ograniczając się jedynie do generalnego negowania wiarygodności dowodów zebranych w sprawie przez organ. Skarżąca, co wymaga podkreślenia, wbrew temu co twierdziła, nie była pozbawiona możliwości uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Wzięła udział w czynnościach kontrolnych, nie akceptując ich, co jednakże samo przez się nie oznacza wadliwości działań osób wykonujących czynności kontrolne w imieniu organu. Ponadto organ wzywał skarżącą do wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń do wyników kontroli, z którego to uprawnienia skarżąca korzystała. Jej uwagi, aczkolwiek w rzeczy samej nie podważające w istotnym stopniu wyników kontroli, były brane pod uwagę przez organ i odpowiednio modyfikowane. Toteż, w wyniku uwag skarżącej organ dokonywał stosownych korekt w materiale kontrolnym, lecz miały one jedynie charakter porządkujący, nie podważający w istotnym stopniu prawidłowości dokonanych pomiarów geodezyjnych, obrazujących rzeczywistą wielkość rolniczego wykorzystania przez skarżącą działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności rolnych. Dlatego nietrafny jest zarzut, aby z tego powodu działania organu w sposób istotny naruszały przepisy postępowania, a w szczególności art. 8 k.p.a. Wręcz przeciwnie. Reakcja organu na uwagi skarżącej była przejawem zadośćuczynienia powinnościom wynikającym z przepisów postępowania, w tym również wskazanych w skardze kasacyjnej. W tym stanie sprawy, skoro w decydującej dla wyniku sprawy kwestii, jaką jest rzeczywista wielkość powierzchni rolniczego wykorzystania działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności, skarżąca nie podważyła zgodności ze stanem rzeczywistym wyników kontroli, jaką przeprowadził organ, stwierdzając omawiane nieprawidłowości skarżącej, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako oparta na nieusprawiedliwionej podstawie (art. 184 p.p.s.a.).