II GSK 1181/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 821/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. o sygn. akt I SA/Sz 821/14 oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (dalej: Dyrektor ZOR ARiMR) z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu 14 maja 2012 r. do organu wpłynął wniosek J. K. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. Do płatności rolnik zadeklarował łącznie 837,39 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił J. K. przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję 350 034,49 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) i nałożył sankcję 100 814,68 zł ze względu na różnice między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor ZOR ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), uchylił decyzję organu I instancji oraz odmówił J. K. przyznania JPO oraz UPO. Dyrektor ZOR ARiMR wyjaśnił, że do tych samych działek, co zgłoszone we wniosku strony, o płatności wnioskowała również Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Szczecinie (dalej: ANR). Wystąpił zatem konflikt kontroli krzyżowej. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał posiadania spornych działek na dzień 31 maja 2012 r. oraz utrzymywania ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek, a z uwagi na to, że grunty zgłosił zgodnie ze stanem faktycznym i był w ich posiadaniu w dacie składania wniosku, które dopiero następnie utracił wskutek egzekucji komorniczej (16.05.2012 r.), organ II instancji odstąpił od nałożenia sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni, dlatego uchylił decyzję organu I instancji i rozstrzygnął sprawę co do istoty, odmawiając wnioskodawcy przyznania JPO oraz UPO. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który obejmuje dowody istotne dla sprawy. Jak podkreślił Sąd bezsporne jest, że do daty wydania ANR działek zgłoszonych we wniosku skarżący był ich posiadaczem i użytkował je, więc spełniał przesłanki uprawniające do uzyskania płatności. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, w którym po dniu złożenia wniosku, tj. po dniu 14.05.2012 r., nastąpiła zmiana stanu faktycznego polegająca na zmianie posiadacza zadeklarowanych działek na dzień 31.05.2012 r., gdyż z dniem 16.05.2012 r. (data protokolarnego wydania przez komornika sądowego na rzecz ANR gruntów zgłoszonych we wniosku strony, będących przedmiotem konfliktu krzyżowego) skarżący przestał być posiadaczem i użytkownikiem zadeklarowanych gruntów, co uzasadnia prawidłowość kontrolowanej decyzji. Sąd uznał, że okoliczność ta została należycie udokumentowana dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy, w szczególności pismami ANR z 7 marca 2012 r. i 24 kwietnia 2012 r. oraz protokołem wydania nieruchomości z 16.05.2012 r. Reasumując WSA stwierdził, że skarżący nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, iż na dzień 31.05.2012 r. był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku działek, oraz że utrzymywał je zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożył wniosek, więc nie wykazał, iż spełnił niezbędne warunki do przyznania płatności bezpośrednich na 2012 r. w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Ponadto, w ocenie WSA, organ zgodnie z prawem odstąpił od nałożenia na skarżącego sankcji. Skargą kasacyjną J. K. domagał się uchylenia wyroku oraz zaskarżonej decyzji lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie zbadano w należyty sposób istotnych kwestii znajdujących się w sferze relewantnego dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego, w tym w szczególności kryteriów przyznawania dopłat będących przedmiotem wniosku (jednolitych płatności obszarowych), tj. użytkowania gruntów rolnych wskazanych w treści wniosku na dzień 31 maja 2012 r. przez wnioskodawcę oraz dalszego użytkowania przez wnioskodawcę tych gruntów przez cały rok kalendarzowy; a nadto wskazane wyżej elementy stanu faktycznego zostały przez Sąd ustalone w sposób odbiegający od standardów wyznaczonych przez zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji Dyrektora ZOR ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na wady przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej świadkowie zeznający na okoliczność wykonywania przez skarżącego prac polowych na gruntach wskazanych we wniosku o płatności nie potrafili podczas przesłuchań podać numerów działek, na terenie których prowadzili zlecone przez skarżącego i pod jego nadzorem prace polowe, niemniej jednak świadkowie potrafiliby wskazać gdzie dokładnie wykonywali czynności, gdyby umożliwić im okazanie tych miejsc w trakcie oględzin. Co więcej istotną wadą postępowania było przesłuchanie pełnomocnika skarżącego jako strony, a nie świadka i brak przesłuchania samej strony. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący nie podpisał protokołu przejęcia komorniczego działek, zaś skarżący faktycznie nie opuścił spornych działek do końca 2012 r., dalej użytkując je rolniczo, co potwierdzają zgłoszeni świadkowie. Poza tym w aktach nie ma dowodów na to, że ANR sprawowała faktyczne władztwo nad spornymi gruntami i użytkowała je rolniczo. Dyrektor ZOR ARiMR nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych i podlega oddaleniu. Wymaga przypomnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną z zastrzeżeniem, iż z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie wystąpiła. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w ich ramach zarzutami, uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę wykraczającą poza te przepisy, które zostały zakwestionowane (wyroki NSA: z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt I FSK 718/12, z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1859/11, z dnia 15 września 2015 r. o sygn. akt II GSK 1748/14, z dnia 3 marca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1669/14, z dnia 12 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 22/15, z dnia 25 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2678/14, z dnia 15 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3395/15, z dnia 30 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I GSK 1697/14, z dnia 1 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 697/16, z dnia 29 września 2016 r. o sygn. akt II FSK 272/15; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że skarżący J. K. oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., formułując dwa zarzuty, które sprowadzają się do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te zostały nieprawidłowo postawione oraz nie określają wpływu zarzucanych naruszeń prawa na wynik sprawy, co nie pozwala sądowi kasacyjnemu na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w ramach nimi wyznaczonych. Wadliwość formalna zarzutów nie została skorygowana w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej ani poprzez uzupełnienie ich uzasadnienia na rozprawie, chociaż NSA dwukrotnie, 25 listopada 2016 r. i 9 lutego 2017 r. wychodził naprzeciw żądaniom adwokata strony i uwzględniał wnioski o odroczenie rozprawy. Jak wynika z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1) NSA jest zobowiązany odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w postawach kasacyjnych. Kwestionując stan faktyczny sprawy w pierwszym zarzucie kasacyjnym autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. nie wiążąc go nawet z § 1 tego artykułu ani z art. 3 § 1 p.p.s.a. Trzeba jednak wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie wskazuje się w judykaturze, że zarówno art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepisy ustrojowe, które sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie p.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. o sygn. akt II GSK 140/15, dostępny w CBOSA). Wobec tego brak jakichkolwiek podstaw do uznania skuteczności zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w tej sprawie. Podobnie niezasadne jest zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Do oczywistości należy to, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast skarżący kasacyjnie zdaje się zapominać, iż wniósł skargę na decyzję Dyrektora ZOR ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W przypadku tych płatności organ stosował w stanie niniejszej sprawy przepisy ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisy k.p.a., które – jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy – wprawdzie stosuje się do postępowań o przyznanie płatności w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, niemniej jednak z istotnymi modyfikacjami, przewidzianymi w art. 3 ust. 2 pkt 1-4 oraz ust. 3 ustawy, co powinien uwzględniać zarzut kasacyjny skoro skarżący doszukuje się uchybień w postępowaniu wyjaśniającym. Poza tym poprawnie skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania ma nie tylko jednoznacznie wskazywać przepisy właściwej procedury stosowane przez organ administracji publicznej rozstrzygający daną sprawę administracyjną, lecz również przepis prawa procesowego obrany przez Sąd I instancji za podstawę orzekania (w rozpoznawanej sprawie art. 151 p.p.s.a.). Analizowany zarzut nie spełnia wyżej omówionych kryteriów. Nie określa ponadto, jak to zasygnalizowano na wstępie, jaki konkretnie wpływ na wynik sprawy miały zarzucone naruszenia prawa, gdyż skarżący kasacyjnie nie powołał w tym zarzucie przepisów prawa materialnego, na podstawie których przyznawane są płatności rolnicze (np. art. 7 ustawy o płatnościach) i nie wyjaśnił, że gdyby Sąd dostrzegł naruszenia przez organ przepisów procesowych to wyrok byłby inny. Tym samym skarżący nie wywiązał się z obowiązku nałożonego przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co zarzut ów dyskwalifikuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie podważył zatem skutecznie ważącego na wyniku sprawy ustalenia organu, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że po dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności, utracił, na rzecz Agencji Rynku Rolnego posiadanie gruntów zadeklarowanych do płatności, co wykluczało przyznanie skarżącemu wnioskowanych płatności oraz co – w konfrontacji z materiałem dowodowym zebranym i ocenionym w sprawie przez organ – nie mogłoby zostać poddane w wątpliwość zeznaniami świadków. Warto w tym miejscu wskazać, że sąd kasacyjny przyjmuje od dawna w swoim orzecznictwie, iż "Niewątpliwie instytucja płatności obszarowych jest skierowana wyłącznie do faktycznych użytkowników gruntów rolnych i to użytkowników, którzy nie utracili posiadania gruntów po złożeniu wniosku o płatności na korzyść innego podmiotu, który nawet bez zgody poprzedniego posiadacza przejął użytkowanie spornych gruntów (...)". [por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 227/11 i powołane tam orzecznictwo; dostępny w CBOSA]. W świetle tego, co wyżej powiedziano Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadny również drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie. Brak było podstaw do zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji w stanie niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.