II GSK 1195/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2422/11 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2422/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 września 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy wydania poświadczenia dotyczącego wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z 24 czerwca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z 18 marca 2008 r. poświadczającej zgodność warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań przez przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów rodzaju B o rozszerzonym zakresie c.d.e.f. oraz w części odmawiającej wydania poświadczenia do wykonywania badań rodzaju A. W uzasadnieniu organ przedstawił tok postępowania nieważnościowego od momentu złożenia wniosku - tj. od 11 marca 2010 r. We wniosku tym [...] , powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazał, że decyzja objęta wnioskiem została wydana przez organ, który nie był właściwy dla jej wydania. Zdaniem wnioskującego Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego nie posiada kompetencji do wydania decyzji w zakresie stacji kontroli pojazdów, o czym świadczy treść art. 44. ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, z późn. zm.), który - w jego ocenie - wyczerpująco określa kompetencje TDT, jak również - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 marca 2001 r. w sprawie nadania statutu Transportowemu Dozorowi Technicznemu (Dz. U. Nr 16, poz. 184, z późn. zm.), który wskazuje dodatkowe kompetencje TDT. W ocenie skarżącego ww. przepisy jednoznacznie wskazują zadania, które mogą być realizowane przez TDT, a wskazanie w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), jest wskazaniem incydentalnym, które nie może być traktowane jako ustawowa kompetencja do kontrolowania i orzekania w sprawach związanych z funkcjonowaniem stacji kontroli pojazdów. Decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora TDT z dnia 18 marca 2008 r. Jako uzasadnienie podał, iż WSA wyrokiem z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1460/08 oddalił skargę [...] na w/w decyzję, a okoliczność ta wyklucza możliwość ponownego badania, czy decyzja ta jest prawnie wadliwa. Minister Infrastruktury podniósł, iż prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, że kontrolowana przez sąd decyzja nie jest wadliwa, w związku z czym ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Na poparcie tego argumentu przytoczona została uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji, umarzającą postępowanie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...]. WSA wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1958/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu ocena zakresu powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do konkretnej sprawy administracyjnej powinna odbywać się zawsze w określonym kontekście, którego granice wyznacza z jednej strony zakres dokonanej przez sąd kontroli, a z drugiej strony fakt korzystania z "res iudicata". Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wstępnego na okoliczność stwierdzenia, czy w dotychczasowych postępowaniach sądowo-administracyjnych doszło do rozważenia (...) okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym je do wzruszenia. Organ I instancji, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego oraz zalecenia zawarte w wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1958/10, po analizie wydanych w sprawie poprzednich rozstrzygnięć organów administracji publicznej, jak też zapadłych wyroków stwierdził, iż w tej sprawie nie była dotychczas przeprowadzana analiza oceny prawnej zarzutu zawartego we wniosku strony z dnia 11 marca 2010 r. dotyczącego wydania przez Dyrektora TDT decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Mając na uwadze powyższe, Minister Infrastruktury dokonał merytorycznej analizy zarzutów podnoszonych przez stronę i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie podstawą działania Dyrektora TDT jest art. 83 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 83 ust. 4. ww. ustawy, poświadczenie wydaje za opłatą, w drodze decyzji, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, po dokonaniu sprawdzenia stacji kontroli pojazdów. Transportowy Dozór Techniczny powstał na mocy art. 42. ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym w miejsce likwidowanych specjalistycznych organów dozoru technicznego podległych ministrowi właściwemu do spraw transportu tj. organu kolejowego dozoru technicznego (KDT) i dozoru technicznego żeglugi morskiej, przejmując ich kompetencje. Funkcjonuje jako państwowa osoba prawna i prowadzi działalność gospodarczą na podstawie ww. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 marca 2001 r. w sprawie nadania statutu Transportowemu Dozorowi Technicznemu. TDT, zgodnie z art. 43 ww. ustawy o dozorze technicznym, podlega Ministrowi Infrastruktury. Minister Infrastruktury nadaje statut TDT, określa w nim szczegółowy zakres działania TDT, jego strukturę organizacyjną, siedziby oddziałów terenowych i zasady udzielania pełnomocnictw. W imieniu Ministra Infrastruktury, działania TDT nadzoruje Departament Transportu Drogowego. Zgodnie z powyższym, zdaniem organu przepisy zawarte w akcie prawnym o randze ustawy (art. 83 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym), stanowią upoważnienie udzielone przez ministra właściwego do spraw transportu, do przeprowadzania przez Dyrektora TDT czynności sprawdzających oraz wydawania lub też odmowy wydania poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów z wymaganymi odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań. W świetle powyższego, argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku strony z dnia 11 marca 2010 r., iż brak jest przepisu materialnego wskazującego, iż kompetencje danego podmiotu mogą być zawarte jedynie w jednym bądź dwóch aktach prawnych, należało uznać za nie zasadną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 24 czerwca 2011 r. skarżący zarzucił organowi, iż nie dowiódł zasadności wydania decyzji przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, a więc odmówił wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił stwierdzając, że decyzja Dyrektora TDT jest decyzją poświadczającą określony stan faktyczny, tj. czy stacja podlegająca sprawdzeniu spełnia wymagania dotyczące wyposażenia i warunków lokalowych określone w odpowiednich przepisach szczególnych. Do zakresu kompetencji tego organu nie należy natomiast rozstrzyganie, jakiego rodzaju badania techniczne jest uprawniona wykonywać określona stacja kontroli pojazdów, a jedynie potwierdzenie czy jest ona przygotowana lokalowo i sprzętowo do ich przeprowadzenia. Wskazane powyżej przepisy ograniczają uprawnienia tego organu do spraw technicznych, co oznacza, że po przeprowadzeniu sprawdzenia danej stacji kontroli pojazdów organ, w drodze decyzji, potwierdza ustalony stan faktyczny, poświadczając zgodność wyposażenia i warunków lokalowych z wymogami określonymi we wskazanym powyżej rozporządzeniu, bądź też odmawiając wydania takiego poświadczenia, gdy zgodność taka nie będzie zachodzić. Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie uznał, że objęta wnioskiem skarżącego - o stwierdzenie jej nieważności decyzja z dnia 18 marca 2008 r. nie jest dotknięta wadą kwalifikacyjną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), tj.: art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 i art. 44 ust. 1 pkt 1, art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, § 4 pkt 1 i § 4 pkt 3 statutu Transportowego Dozoru technicznego, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 marca 2001 r. w sprawie nadania statutu Transportowemu Dozorowi Technicznemu, polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że na podstawie tych przepisów Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego posiada ustawowe kompetencje do wydawania decyzji poświadczającej zgodność wyposażenia i warunków lokalowych z wymogami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów, w trybie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; 2. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 litr a) p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji nie zastosował środka określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 145 § 1 pkt 1 litr a) wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że skarżona decyzja nie eliminowała z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ nie posiadający kompetencji ustawowych do jej wydania, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku odniesienia do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1) i art. 158 § 1 k.p.a. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1, p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w sprawie nie występują. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Naruszenie przepisów prawa materialnego polegało, według skarżącego, na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 i art. 44 pkt 1 i art. 44 pkt 3 (a nie jak podał skarżący art. 44 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 1 pkt 3, gdyż przepis ten ustępów nie zawiera) ustawy o dozorze technicznym, § 4 pkt 1 i § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 marca 2001 r. w sprawie nadania statutu Transportowemu Dozorowi Technicznemu poprzez przyjęcie, że na podstawie tych przepisów Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego posiada ustawowe kompetencje do wydawania decyzji poświadczającej zgodność wyposażenia i warunków lokalowych z wymogami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów, w trybie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego, wskazane wyżej przepisy odnoszą się wyłącznie do materii poruszonej w ustawie o dozorze technicznym, a więc do dozoru technicznego rozumianego jako działanie zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych określonych jednoznacznie przez ustawę o dozorze technicznym oraz aktach wykonawczych do tej ustawy i w żadnym miejscu nie przewidują kompetencji dla TDT związanych z funkcjonowaniem stacji kontroli pojazdów. Stwierdził, że TDT wydając decyzje administracyjne na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy prawo o ruchu drogowym działa bez umocowania ustrojowego, opartego o konkretne przepisy ustawy o dozorze technicznym i rozporządzenia w sprawie nadania statutu TDT. Przypisanie zaś Dyrektorowi TDT, w dniu 21 sierpnia 2004 r., na podstawie nowelizacji ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), kompetencji do działalności w zakresie funkcjonowania stacji kontroli pojazdów, bez zmiany ustawy ustrojowej i statutu, należy uznać za niewystarczające, jeśli chodzi o posiadanie kompetencji do wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji Sąd I instancji nie dostrzegł, że skarżona decyzja nie eliminowała z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ nie posiadających kompetencji ustawowych do jej wydania, co spowodowało naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 litr a) p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie niezasadny. Brak podstaw do przyjęcia, że kompetencje Dyrektora TDT ograniczają się tylko i wyłącznie do dozoru technicznego określonego tylko w ustawie o dozorze technicznym i w aktach wykonawczych tej ustawy. Prowadzenie stacji kontroli pojazdów jest działalnością gospodarczą regulowaną, a w jej skład mogą wchodzić urządzenia techniczne, przewidziane w art. 4 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, w konsekwencji ich kontrola przez TDT jest w pełni uzasadniona. Wykonywanie tego rodzaju działalności gospodarczej wymaga spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa i uzyskania wpisu w rejestrze działalności gospodarczej, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wymogi, jakie ma spełniać przedsiębiorca prowadzący stację kontroli pojazdów zostały określone w art. 83 ust. 3 tej ustawy. Jednym z nich jest posiadanie przez niego poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań. Takie poświadczenie ma ścisły związek z bezpieczeństwem ruchu drogowego i stanowi dowód na to, że działalność podmiotu, któremu takie poświadczenie zostało wydane, spełnia wymagania określone przepisami prawa, i wydawane jest w drodze decyzji przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, co wyraźnie wynika z art. 83 ust. 4 tej ustawy. Niezrozumiały jest więc zarzut, że dyrektor TDT nie ma umocowania ustrojowego do kontrolowania funkcjonowania stacji kontroli pojazdów w zakresie określonym przepisem art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, skoro wynika to bezpośrednie ze wskazanych wyżej przepisów prawa. Taka decyzja jest decyzją poświadczającą określony stan faktyczny, tj. czy stacja podlegająca sprawdzeniu spełnia wymagania dotyczące wyposażenia i warunków lokalowych określone w odpowiednich przepisach szczególnych. Natomiast skarżący nie wyjaśnił, kto więc jest uprawniony do wydawania takiego poświadczenia, który jest jednym z elementów niezbędnych do prowadzenia stacji kontroli pojazdów. W tej sytuacji zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, gdyż Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepisy uznając, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego jest uprawniony do wydania w drodze decyzji poświadczenia zgodności warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.