II GSK 1207/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządcy masy sanacyjnej [A.] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 610/20 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej [A.] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr /610/20, oddalił skargę Zarządcy masy sanacyjnej T. w restrukturyzacji z siedzibą P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2020 r., nr SKO [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Burmistrza O.Ś. z dnia [...] września 2020 r., nr [...], negatywnie opiniujące Plan Ruchu Odkrywkowego Zakładu Górniczego P. na lata 2020-2025. W skardze kasacyjnej złożonej przez Zarządcę masy sanacyjnej T. w restrukturyzacji zaskarżono powyższy wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, to jest art. 108 ust. 6b, 6c i 9 pkt 3 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz.1064, z późn. zm., dalej: u.p.g.g.) i art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., dalej: k.p.a.) w drodze błędnej wykładni wskutek przyjęcia, że przepisy art. 108 ust. 6b, 6c i 9 pkt 3 u.p.g.g. nie regulują przypadku współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii), o jakim mowa w art. 9 u.p.g.g., podczas gdy mimo, iż to nie organ, a sama strona zwraca się o wydanie opinii o planie ruchu i że zasięgnięcie opinii stanowi czynność wstępną w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, jest to wypadek współdziałania, o jakim stanowi art. 9 u.p.g.g. i art. 106 k.p.a.; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i oddalenie skargi na skutek błędnej oceny przez sąd I instancji braku naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. i art. 9 u.p.g.g w zw. z art. 108 ust. 6b, 6c i 9 pkt 3 u.p.g.g. wskutek przyjęcia za słuszne stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zażalenie na postanowienie właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zawierające opinię o planie ruchu zakładu górniczego, jak właśnie postanowienie Burmistrza O.Ś. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie nr [...] zawierające opinię do Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "P." na lata 2020 - 2025, wydawaną w trybie art. 108 ust. 6b, 6c i 9 pkt 3 u.p.g.g., miałoby być niedopuszczalne, podczas gdy jest to wypadek współdziałania, o jakim stanowi art. 9 u.p.g.g. i art. 106 k.p.a. i dlatego wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien zająć stanowisko w sprawie w formie postanowienia, zaś na postanowienie to służy zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zażalenie. Powołując się na powyższe zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wskazują, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy dopuszczalności zażalenia na postanowienie Burmistrza O.Ś. opiniujące negatywnie Plan Ruchu Odkrywkowego Zakładu Górniczego P. na lata 2020-2025. Należy w związku z tym przypomnieć, że prawo wniesienia zażalenia na postanowienie jest uzależnione od istnienia konkretnego przepisu prawa przewidującego dla strony takie uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Możliwość wniesienia zażalenia może wynikać również z przepisów ustaw szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo interpretując art. 108 ust. 6b, 6c i 9 pkt 3 w zw. z art. 9 u.p.g.g. oraz art. 106 k.p.a. przyjął, że z przepisów tych nie wynika uprawnienie do zakwestionowania zażaleniem opinii dotyczącej planu ruchu zakładu górniczego. Zgodnie z art. 108 ust. 6b i 6c u.p.g.g., plan ruchu zakładu górniczego, z wyłączeniem planu ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów, wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Opinia jest wyrażana na wniosek przedsiębiorcy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Stosownie zaś do 108 ust. 9 pkt 3 u.p.g.g., do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego dołącza się: opinię właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo informację o jej braku, a w przypadku uwag także oświadczenie przedsiębiorcy o sposobie ich uwzględnienia lub przyczynach ich nieuwzględnienia. Wobec przytoczonej treści przepisów u.p.g.g. nakładających na przedsiębiorcę obowiązek dołączenia opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, nie budzi wątpliwości, że nie przewidują one dopuszczalności zażalenia na postanowienie zawierające taką opinię. Z cytowanych przepisów art. 108 ust. 6b, 6c u.p.g.g., wynika, że opinia dotycząca planu ruchu zakładu górniczego stanowi dokument, którym przedsiębiorca powinien dysponować przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu. W związku z tym w przypadku tej opinii nie może być mowy o współdziałaniu organów, gdyż jest tylko jeden organ opiniujący, a nie ma jeszcze organu prowadzącego postępowanie, z którym organ opiniujący miałby współdziałać. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej czynności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) polegającej na zaopiniowaniu planu ruchu zakładu górniczego nie można kwalifikować jako aktu współdziałania organów z art. 106 k.p.a. lub art. 9 u.p.g.g. Zgodnie art. 106 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§2). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§5). Powołany w skardze kasacyjnej art. 9 u.p.g.g., również zawiera regulację dotyczącą współdziałania organów stanowiąc, że jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia (ust. 1), jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie określonym w ust. 1, uważa się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia (ust. 2), termin do zajęcia stanowiska jest zachowany, jeżeli przed upływem 14 dni od dnia doręczenia wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie organ współdziałający doręczył postanowienie w tej sprawie lub dokonał jego wysyłki (ust. 3). Wobec brzmienia przytoczonych przepisów art. 106 k.p.a. i art. 9 u.p.g.g. nie może budzić wątpliwości, iż opiniowanie planu ruchu zakładu górniczego następujące przed wszczęciem postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, nie stanowi współdziałania w rozumieniu tych przepisów, gdyż skoro postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte, to nie ma jeszcze organu prowadzącego postępowanie, który występuje w myśl tych przepisów do organu współdziałającego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Burmistrz O.Ś. opiniując negatywnie Plan Ruchu Odkrywkowego Zakładu Górniczego P. na lata 2020-2025 nie otrzymał od innego organu żadnego wystąpienia o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 § 2 i 3 k.p.a., ani tym bardziej projektu rozstrzygnięcia w trybie art. 9 ust.1 u.p.g.g., który podlegałby opiniowaniu. Nie było zatem żadnych podstaw do kwalifikowania tego postanowienia jako postanowienia wydanego w ramach współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a. lub 9 u.p.g.g., na które przysługiwałoby zażalenie z mocy art. 106 § 5 k.p.a. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 106 k.p.a. i art. 9 u.p.g.g. przyjmując, że wobec braku współdziałania organów w rozumieniu tych przepisów nie jest dopuszczalne wniesienie zażalenia na postanowienie opiniujące plan ruchu zakładu górniczego w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a. Skutkiem tej prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego było oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W związku z tym niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wyrażające się brakiem uchylenia skarżonego postanowienia. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej skarżonego postanowienia, nie oznacza naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.