II GSK 1217/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Regionalnego w Krakowie skarg kasacyjnych B ., F(...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 484/23 w sprawie ze skarg B(...), R(...)i W(...) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. nr C/2707/22 w przedmiocie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie 1. oddala skargę kasacyjną B(...); 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt III i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. ze zdaniem odrębnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., (sygn. akt III SA/Kr 484/23), w sprawie ze skarg B. K., R. Z.i Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr C/2707/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie w pkt I. odrzucił skargę B. K., w pkt II. odrzucił skargę R. Z., w pkt III. w uwzględnieniu skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w pkt IV. zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął następujący stan sprawy. 1. Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005, 1079, 1561, dalej przywoływana jako: "u.s.g."), w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1083, 1260, dalej przywoływana jako: "u.e.p.a."), podjęła w dniu 23 listopada 2022 r. uchwałę nr C/2707/22 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie. W uzasadnieniu projektu powyższej uchwały Prezydent Miasta Krakowa wskazał w szczególności, że Gmina Miejska Kraków od wielu lat prowadzi systematyczne i konsekwentne działania na rzecz poprawy jakości powietrza. Kolejnym, po ograniczeniu emisji ze spalania paliw stałych, koniecznym elementem realizacji polityki proekologicznej miasta jest obniżenie emisji zanieczyszczeń pochodzących z transportu kołowego. Konieczność podjęcia tego typu działań – związanych z sektorem transportu – potwierdzają dostępne wyniki badań realizowanych w ramach Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego (załącznik do uchwały Nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego). Przedstawiwszy wyniki tych badań, a także wyniki analizy zmian jakości powietrza w Krakowie oraz województwie małopolskim w latach 2012-2020, przeprowadzonej celem sprawdzenia skuteczności uchwały antysmogowej w zakresie poprawy jakości powietrza w Krakowie – Prezydent Miasta Krakowa zwrócił uwagę na konieczność realizacji rozwiązań mających na celu eliminację źródeł transportowych szkodliwych zanieczyszczeń w mieście, w tym przede wszystkim tlenków azotu, i podał, że rozwiązaniem sprawdzonym w innych ośrodkach miejskich, o udowodnionej skuteczności w zakresie redukcji emisji szkodliwych substancji pochodzących z transportu, jest wprowadzanie Stref Czystego Transportu (SCT). Postanowienia Programu ochrony powietrza obligują władze Krakowa do wprowadzenia właśnie tego rozwiązania. Dalej Prezydent Miasta Krakowa przytoczył wyniki badań przeprowadzonych przez ekspertów z Akademii (...)i opisał działania podejmowane na rzecz przygotowania planu wdrożenia SCT, w tym konsultacje społeczne; podkreślił, że zasady i sposób wprowadzenia SCT zostały tak przygotowane, aby były kompromisem pomiędzy osiągnięciem celów ekologicznych (maksymalne ograniczenie zanieczyszczeń powietrza pochodzących z sektora transportu) a oczekiwaniami mieszkańców dotyczącymi ich ochrony przed ewentualnymi gwałtownymi skutkami ekonomicznymi wprowadzanych rozwiązań. Prezydent Miasta Krakowa omówił dalej projektowane przepisy i racje, które legły u ich podstaw, a w końcowej części uzasadnienia projektu uchwały przedstawił oczekiwane skutki wprowadzenia strefy czystego transportu oraz wyniki badań co do jej akceptacji społecznej. Gdy chodzi o motywy ustanowienia strefy czystego transportu w granicach administracyjnych miasta Krakowa, Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że: "Takie rozwiązanie jest sprawiedliwe społecznie i zapobiega różnicowaniu mieszkańców miasta na tych mieszkających w strefie, i tych mieszkających poza nią. Dążenie do objęcia SCT tak dużego obszaru miasta wydaje się również zasadne, mając na uwadze wyniki badań przeprowadzonych przez ekspertów z Akademii (...), wskazujących na to, że im większy obszar miasta objęty będzie ograniczeniami, tym bardziej widoczne i mocniej odczuwalne będą efekty poprawy jakości powietrza w zakresie analizowanych zanieczyszczeń". 2. Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B. K.. 3. Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Małopolski. 4. Pismem z dnia 1 lipca 2023 r. skargę na powyższą uchwałę złożył R. Z.. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym we wstępie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., (sygn. akt III SA/Kr 484/23) w pkt I. odrzucił skargę B.K., w pkt II. odrzucił skargę R. Z., w pkt III. w uwzględnieniu skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w pkt IV. zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przede wszystkim przepisy u.e.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w kontekst normatywny zaskarżonej uchwały wpisuje się też uchwała nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego w ówczesnym brzmieniu (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2020 r. poz. 6337, dalej "uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego") i szeroko przytoczył ustalenia "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego", stanowiącego załącznik do wspomnianej uchwały, zamieszczone w punkcie szóstym, dotyczące "działań naprawczych", w tym ograniczenia emisji z sektora transportu (s. 52-56). Sąd i instancji podkreślił, że powołana uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego jest aktem prawa miejscowego (art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54). Odnosząc się do zagadnienia legitymacji skargowej Sąd i instancji wskazał, że okoliczności przytoczone przez Skarżącego B. K. oraz Skarżącego R.Z. wskazują wyłącznie na ich interes faktyczny i uznał, że Skarżący nie wykazali warunkującego legitymację skargową naruszenia interesu prawnego. W dalszej części rozważań Sąd I instancji uznał niebudzącą wątpliwości legitymację Wojewody Małopolskiego do zaskarżenia uchwały nr C/2707/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie (zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g.). W wyniku kontroli tej uchwały, przeprowadzonej na skutek skargi Wojewody Małopolskiego, Sąd I instancji uznał, że jest ona sprzeczna z prawem i zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości. Przede wszystkim w ocenie Sądu I instancji narusza ona art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., bowiem nie określa prawidłowo granic obszaru strefy czystego transportu, a także art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a., ponieważ nie określa sposobu organizacji ruchu w strefie czystego transportu. Analizując zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu, wręcz przeciwnie – zakłada wprost, że zadeklarowane granice obszaru strefy to jedno, a lokalizacja oznakowania to drugie; zakłada wprost, że oznakowanie nie znajdzie się w tych zadeklarowanych granicach obszaru strefy, lecz w mniejszej lub większej odległości od nich. Wszak § 3 ust. 1 stanowi, że "granice obszaru SCT stanowią granice administracyjne miasta Krakowa", ale jednocześnie zastrzega, że "dokładna lokalizacja wjazdu do i wyjazdu z SCT na układzie drogowo - ulicznym będzie uregulowana projektem organizacji ruchu, w zależności od uwarunkowań geometrycznych oraz możliwości lokalizacji oznakowania, zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i efektywności ruchu drogowego". Miejsca, w których istnieje "możliwość lokalizacji oznakowania" i – siłą rzeczy – miejsca, w których to oznakowanie się znajdzie, mają dopiero być w przyszłości zidentyfikowane; nie były znane prawodawcy lokalnemu w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały i nie zostały przezeń określone. Taka konstrukcja, zdaniem WSA powoduje, że zupełnie zmienia się charakter czynności oznakowania obszaru strefy – przestaje ona być czynnością skutkującą li tylko uwolnieniem mocy wiążącej norm zawartych w zaskarżonej uchwale (a do tego powinna sprowadzać się jej rola) i nabiera znamion czynności, która kształtuje terytorialny zakres zastosowania tych norm. Taka konstrukcja implikuje też rozbieżność między deklarowanymi granicami obszaru strefy a rzeczywistymi granicami obszaru strefy – czyli takimi, w których powstaną w pełni aktualne powinności (zakazy). Tych rzeczywistych granic obszaru strefy uchwała nie określa, co – zdaniem Sądu I instancji – przesądza o istotnym, kwalifikowanym naruszeniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. Sąd I instancji wskazał, że nieprawidłowe określenie granic obszaru strefy, które stanowi o istotnym, kwalifikowanym naruszeniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., per se stwarza konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i sprawia, że ocena zarzutów odnoszących się do pozostałych kwestii nie ma już wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji odnosząc się do § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, uznał założenie że strefa czystego transportu może obejmować całą gminę za sprzeczne z dyspozycją art. 39 ust. 1 u.e.p.a. Wskazał, że powołany przepis w poprzednim brzmieniu – obowiązującym do dnia 23 grudnia 2021 r. – jednoznacznie wskazywał, że strefą może być objęty tylko teren o szczególnych właściwościach (teren śródmiejskiej zabudowy lub jej części). Obecnie takiego ograniczenia już nie ma, ale w ocenie WSA wciąż ustawodawca przewiduje nie tyle możliwość ustanowienia określonych zakazów na terenie gminy, ile możliwość ustanowienia na terenie gminy strefy, w której zakazy te będą obowiązywać. Strefa, jak wskazał Sąd I instancji przywołując definicje słownikowe, to "pewien obszar wydzielony z większego obszaru, wycinek czego" czy też "obszar wydzielony z większego obszaru ze względu na charakterystyczne cechy" uznając, że już wykładnia literalna art. 39 ust. 1 u.e.p.a. prowadzi do wniosku, że objęcie strefą czystego transportu całej gminy nie jest dopuszczalne. Sąd I instancji uznał, że za niedopuszczalnością objęcia strefą czystego transportu całej gminy przemawiają też argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Uznając, że trafnie zauważył Wojewoda Małopolski, że strefa czystego transportu powinna być elementem kompleksowego systemu ograniczania negatywnego odziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi, przy czym system ten ma uwzględniać uwarunkowania danej gminy, w tym – przykładowo – dostępność komunikacji zbiorowej czy możliwość korzystania z parkingów typu Park and Ride; nie bez znaczenia jest też istnienie tras alternatywnych (o potrzebie ich uwzględnienia stanowi uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego). Objęcie strefą czystego transportu całej gminy sprawia zdaniem WSA, że prawodawca lokalny – niejako w założeniu i definitywnie – pozbawia się możliwości wkomponowania strefy we wspomniany system. Sąd I instancji zwrócił uwagę na rysujący się na tle uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały oraz przedłożonych materiałów deficyt merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za takim rozwiązaniem. W tym kontekście uznał za istotną uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego, bowiem z jednej strony stanowi ona silny argument (zarówno prawny, bo jest aktem prawa miejscowego, jak i faktyczny, bo została przygotowana na podstawie analiz) za wprowadzaniem strefy czystego transportu w granicach określonych w załączniku do niej, ale z drugiej strony – nakazuje zarazem sceptyczną ocenę rozwiązań dalej idących. Wprowadzenie takich rozwiązań – w szczególności ustanowienie strefy na większym obszarze – nie jest, zdaniem WSA, wprawdzie a limine wykluczone, ale niewątpliwie wymaga przekonującego uzasadnienia, przede wszystkim przez pryzmat zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały ani w przedłożonych materiałach takiego uzasadnienia nie ma. Odwołanie się do wyników badań przeprowadzonych przez ekspertów z Akademii (...)oraz do egalitarnej formuły sprawiedliwości – nie wyjaśnia w ocenie Sądu I instancji dostatecznie powodów, dla których rozwiązania opisane w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego uznane zostały za niewystarczające. W dalszej części Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu określa "sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu". Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie zawiera tego obligatoryjnego elementu, wobec czego w sposób istotny narusza powołany przepis. WSA podkreślił, że nie sposób upatrywać go w § 3 (ust. 1 zdanie 2, ust. 2 i 3) ani w załączniku nr 1, są to bowiem uregulowania dotyczące określenia granic strefy oraz ich oznaczenia, czyli innych, również obligatoryjnych, elementów odnośnego aktu prawa miejscowego (art. 39 ust. 14 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a.). W ocenie WSA "organizacja ruchu" jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym w art. 10 ust. 10b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 1047, dalej przywoływana jako: "p.r.d."). Zarówno uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu, jaki i "zatwierdzona organizacja ruchu" (czy też zatwierdzony projekt organizacji ruchu), w założeniu mają być aktami odnoszącymi się do tego samego przedmiotu – organizacji ruchu obejmującej elementy wskazane w ustawie. Jednak prawna natura tych aktów jest odmienna, bowiem sytuują się one na różnych etapach procesu tworzenia i konkretyzacji norm: uchwała jest aktem tworzenia prawa (aktem normatywnym), a "zatwierdzona organizacja ruchu" – aktem stosowania prawa. Implikuje to różny stopień ich szczegółowości, a ponadto sprawia, że mają one charakter "niekonkurencyjny" i nie zastępują się nawzajem. Sąd I instancji uznał, że uchwała nie eliminuje zatem potrzeby zaistnienia w przestrzeni prawnej "zatwierdzonej organizacji ruchu" (gdyż tylko ona po myśli art. 10 ust. 10b p.r.d. stanowi podstawę ruchu na drodze), ale – z drugiej strony – "zatwierdzona organizacja ruchu" nie może zastąpić czy też przejąć funkcji uchwały w zakresie, w jakim ona sama, jako akt normatywny, ma określać "sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu". Zdaniem Sądu I instancji, dyspozycja art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. wymaga zamieszczenia w uchwale o ustanowieniu strefy czystego transportu merytorycznych dyrektyw co do tego, jak ruch w strefie powinien być zorganizowany. Dyrektywy te mają tworzyć ramy i wpisywać się, wespół z innymi przepisami, w determinantę prawną aktu stosowania prawa, przybierającego postać "zatwierdzonej organizacji ruchu". Zakres i stopień szczegółowości dyrektyw, o których mowa, zależy od uznania prawodawcy lokalnego, natomiast niedopuszczalne jest całkowite odstąpienie od ich sformułowania – a taka sytuacja ma, w ocenie WSA, miejsce w zaskarżonej uchwale. Końcowo, zdaniem Sądu I instancji w świetle art. 39 ust. 1 u.e.p.a. o możliwości objęcia danej drogi strefą czystego transportu nie decyduje jej kategoria (a w szczególności nie ma wymogu, by była to droga zaliczona do kategorii dróg gminnych), lecz to, kto jest jej zarządcą. Powołany przepis w rozważanym kontekście posługuje się określeniem "gmina", ale interpretacja tego określenia z uwzględnieniem art. 19 ust. 1 u.d.p. ("organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi") – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w istocie chodzi o organ gminy, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku miast na prawach powiatu strefą mogą być zatem objęte wszystkie drogi, których zarządcą – zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 u.d.p. – jest prezydent miasta; ich przynależność do różnych kategorii nie ma tu znaczenia. W odniesieniu do tego aspektu Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, możliwość ustanowienia strefy czystego transportu wynika wprost z ustawy, toteż nie sposób twierdzić, że czynienie z tej możliwości użytku jest ex definitione działaniem niezgodnym z prawem. Uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu bezpośrednio reguluje tylko sposób korzystania z przestrzeni publicznej, ale pośrednio oddziałuje na stopień realizacji praw statuowanych normami-zasadami, w tym eksponowanymi w skardze oraz w pismach procesowych uczestników postępowania przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – podlega zatem ocenie także z punktu widzenia tych przepisów. Ocena ta jest jednak potrzebna i możliwa tylko w odniesieniu aktu spełniającego wszystkie kryteria formalnoprawnej poprawności – a zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie ma takiego przymiotu z przyczyn wyżej omówionych. Charakter zidentyfikowanych uchybień i ich skutek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości sprawiają też, zdaniem WSA, że nie ma potrzeby odnoszenia się do ogółu szczegółowych kwestii podnoszonych przez strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego. 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K. wnosząc o zmianę wyroku w pkt I i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia interesu prawnego Skarżącego, dotyczącego braku możliwości uzyskania nalepki oraz braku informacji o możliwym terminie i sposobie uzyskania tej nalepki; 2) błędną wykładnię prawa tj. art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że brak szczegółowej procedury uzyskania nalepki oraz ograniczenie prawa do poruszania się pojazdami po drogach publicznych narusza tylko interes faktyczny Skarżącego, a nie prawny. 7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również Fundacja (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt III i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a. art. 39 ust. 1 u.e.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest objęcie strefą czystego transportu całej gminy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że strefą czystego transportu mogą być objęte wszystkie drogi, których zarządcą jest gmina (tj. organ wykonawczy gminy) w jej granicach administracyjnych, b. art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. w zw. z art. 10 ust. 10b p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 784; dalej przywoływane jako: "r.s.w.z.r.") oraz częścią 1.5. Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 z poźn. zm.; dalej przywoływane jako: "r.s.w.t.z."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu należy określić granice tej strefy w sposób tak precyzyjny, aby dokładnie tam, gdzie strefa ma się zaczynać, mogły znaleźć się znaki drogowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że dokładne umiejscowienie znaków drogowych określa się w zatwierdzonej organizacji ruchu, o której mowa w art. 10 ust. 10b p.r.d., jej zatwierdzenie jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organu zarządzającego ruchem, a umiejscowienie znaków może w uzasadnionym zakresie odbiegać od przebiegu granic strefy ze względu na czynniki wskazane w części 1.5. Załącznika nr 1 do r.s.w.t.z., jak również może ulegać czasowej zmianie ze względu na prowadzone prace remontowe. c. art. 91 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w zaskarżonej uchwale nie zawarto obligatoryjnego elementu uchwały ustanawiającej strefę czystego transportu jakim jest określenie sposobu organizacji ruchu a tym samym jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy zaskarżona uchwała zawiera ogólne, ale merytoryczne dyrektywy dotyczące sposobu organizacji w strefie czystego transportu, art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten posługuje się sformułowaniem organizacja ruchu w znaczeniu nadanym przez art. 10 ust. 10b p.r.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że sposób organizacji ruchu w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. należy interpretować znacznie szerzej, jako planowanie i koordynowanie funkcjonowania strefy i poruszania się po strefie. d. naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy należało uznać, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem lub ewentualnie, że została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.; - które to naruszenia doprowadziły Sąd do niesłusznego wniosku, że zaskarżona uchwała zostają podjęta z istotnym naruszeniem art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.e.p.a., a w konsekwencji skutkowały naruszeniem przepisów postępowania polegającym na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. 2). Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1, art. 40 ust 2 pkt 1 i 2 u.e.p.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uwzględnienie skargi Wojewody Małopolskiego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na skutek niesłusznego przyjęcia, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 u.e.p.a., podczas gdy skarga podlegała oddaleniu; b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie stwierdzonego przez Sąd naruszenia art. 40 ust 2 pkt 2 u.e.p.a. polegające na braku wskazania na czym powinno zdaniem Sądu polegać prawidłowe określenie sposobu organizacji ruchu w uchwale o ustanowieniu strefy czystego transportu. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Fundacja wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: a. Stanowiska lekarzy i naukowców w sprawie Strefy Czystego Transportu w Krakowie, b. Redukcja zanieczyszczeń komunikacyjnych a zyski zdrowotne dla Krakowa, c. Strefy Czystego Transportu w polskich miastach Dlaczego potrzebujemy czystego powietrza? - na okoliczność celów ustanowienia strefy czystego transportu w Krakowie, wpływu strefy czystego transportu na zdrowie publiczne w Krakowie, wpływu zanieczyszczeń powietrza pochodzących z transportu na zdrowie, charakteru dóbr chronionych strefą czystego transportu. 7. Na rozprawie Skarżąca kasacyjnie Fundacja (...)rozszerzyła wniosek skargi kasacyjnej w taki sposób, by Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i orzekł merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna B. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna Fundacji (...)ma usprawiedliwione podstawy. 8. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej (skarg kasacyjnych, jak w tej sprawie). Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. 9. Skarżący kasacyjnie B. K. wskazał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia interesu prawnego Skarżącego, dotyczącego braku możliwości uzyskania nalepki oraz braku informacji o możliwym terminie i sposobie uzyskania tej nalepki oraz błędną wykładnię art. 101 ust 1 u.s.g. poprzez uznanie, że brak szczegółowej procedury uzyskania nalepki oraz ograniczenie prawa do poruszania się pojazdami po drogach publicznych narusza tylko interes faktyczny Skarżącego, a nie prawny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji odrzucił skargę Skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające, jasne i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Warunkiem dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, jest nie tylko dysponowanie interesem prawnym, ale także wykazanie, że ten interes prawny został naruszony. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis względem art. 50 § 1 p.p.s.a. i koresponduje z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który nakazuje Sądowi I instancji odrzucić skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W konsekwencji rozpoznając skargę na tego rodzaju akt prawa miejscowego wojewódzki sąd administracyjny uznając, że wnoszący skargę nie dysponuje interesem prawnym albo dysponuje interesem prawnym, ale interes ten nie został naruszony, odrzuca skargę (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Prawidłowo zatem WSA wskazał, że skarga składana na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie wystarcza ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi, jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze zatem należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność, aktualność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Słusznie zatem WSA, w ślad za poglądami judykatury uznał, że związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną Skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że odrzucając skargę sąd administracyjny poprzestaje na badaniu aspektów formalnych – w tym wypadku legitymacji procesowej strony, zaś uznając, że tej legitymacji brak – nie przechodzi do etapu badania merytorycznych zarzutów, jak tego oczekuje Skarżący kasacyjnie. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. 10. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie Fundację (...) (dalej przywoływana także jako: "Fundacja"), Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za zasadne w części. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 39 ust. 1 u.e.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest objęcie strefą czystego transportu całej gminy, pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. w zw. z art. 10 ust. 10b p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 r.s.w.z.r. oraz częścią 1.5. Załącznika nr 1 do r.s.w.t.z. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu należy określić granice tej strefy w sposób tak precyzyjny, aby dokładnie tam, gdzie strefa ma się zaczynać, mogły znaleźć się znaki drogowe, w ocenie bowiem Sądu I instancji uchwała nie spełnia wymogu określenia granic strefy czystego transportu tak, by dokładnie tam, gdzie strefa ma się zaczynać, mogły znaleźć się znaki, a tym samym w sposób w istotny, kwalifikowany sposób narusza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. Zdaniem WSA także wykładnia art. 39 ust. 1 u.e.p.a. prowadzi do wniosku, że strefą czystego transportu nie można objąć całej gminy, tak jak to miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny powyżej wskazane zarzuty jak też argumentację zawartą w skardze kasacyjnej na ich poparcie podziela. 11. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 u.e.p.a. "W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy można ustanowić strefę czystego transportu obejmującą drogi, których zarządcą jest gmina, do której zakazuje się wjazdu pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym innych niż: 1) elektryczne; 2) napędzane wodorem; 3) napędzane gazem ziemnym; 4) wyłączone na podstawie uchwały rady gminy, zgodnie z ust. 4." Przywołana norma w odniesieniu do obszaru strefy odwołuje się zatem do dwóch zwrotów, które determinują prawidłowe jej odkodowanie, a mianowicie: "na terenie gminy" oraz "obejmującą drogi, których zarządcą jest gmina". W odniesieniu do drugiego zwrotu prawidłowo wypowiedział się Sąd I instancji uznając, że w świetle art. 39 ust. 1 u.e.p.a. o możliwości objęcia danej drogi strefą czystego transportu nie decyduje jej kategoria (a w szczególności nie ma wymogu, by była to droga zaliczona do kategorii dróg gminnych), lecz to, kto jest jej zarządcą. Powołany przepis w rozważanym kontekście posługuje się określeniem "gmina", ale interpretacja tego określenia z uwzględnieniem art. 19 ust. 1 u.d.p. ("organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi") – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w istocie chodzi o organ gminy, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku miast na prawach powiatu strefą mogą być zatem objęte wszystkie drogi, których zarządcą – zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 u.d.p. – jest prezydent miasta; ich przynależność do różnych kategorii nie ma tu znaczenia. 12. Za nietrafne należy uznać jednak stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym strefa czystego transportu nie może obejmować całej gminy, które Sąd opiera na błędnej wykładni art. 39 ust. 1 u.e.p.a. Dokonując wykładni art. 39 ust. 1 u.e.p.a., w pierwszej kolejności nie może umknąć uwadze, że brzmienie tego przepisu zostało zmienione nowelizacją, która weszła w życie 24 grudnia 2021 r. Pierwotnie przepis zawierał zastrzeżenie, zgodnie z którym strefę czystego transportu można było utworzyć w gminie liczącej powyżej 100 000 mieszkańców dla terenu intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia (...). Z zastosowania wykładni historycznej i przywołania brzmienia przepisu przed zmianą i po zmianie wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że omawianą strefę od 24 grudnia 2021 r. można ustanowić "na terenie gminy", co w oczywisty sposób delimituje obszar strefy, który może (choć nie musi) pokrywać się obszarem terenu (całej) gminy a w konsekwencji granice obszaru strefy mogą pokrywać się z granicami terenu gminy. Mając na względzie regułę racjonalnego prawodawcy Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że skoro ustawodawca zmienił art. 39 ust. 1 u.e.p.a. w taki sposób, że usunął obowiązujące wcześniej ograniczenie dotyczące obszaru, jaki może być objęty strefą i nie wprowadził w to miejsce innego ograniczenia, stosując w zamian sformułowanie bardziej pojemne ("na terenie gminy" zamiast "dla terenu intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia") oznacza to, że jego wolą było poszerzenie swobody gmin i umożliwienie im dowolnego kształtowania granic obszaru objętego strefą czystego transportu (ograniczonego w tym względzie terenem gminy oraz obejmującego jedynie drogi, których zarządcą jest gmina). Warto przy tym odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz niektórych innych ustaw (tzw. "ustawy nowelizującej" Dz. U. poz. 2269 z późn. zm.), w którym wskazano, że projektowane zmiany mają na celu uelastycznienie przepisów w tym zakresie, co wpisuje się w pogląd Skarżącej kasacyjnie Fundacji uznający, że granice strefy czystego transportu mogą obejmować teren (całej) gminy. W powyższym zakresie – choć Sąd I instancji prawidłowo przywołał zmiany legislacyjne art. 39 ust. 1 u.e.p.a., to jednak stosując wykładnię historyczną omawianej normy wyprowadził z niej nieprawidłowe wnioski. 13. Także wykładnia literalna art. 39 ust. 1 u.e.p.a. przynosi konkluzje odmienne od zaprezentowanych przez Sąd I instancji. Za nietrafną bowiem należy uznać przeprowadzoną przez Sąd wykładnię, zgodnie z którą "strefą" może być wyłącznie obszar "wydzielony z większego obszaru", co w kontekście tej sprawy oznacza zdaniem tego Sądu, że granice strefy czystego transportu nie mogą obejmować całej gminy, a jedynie jej wydzieloną część. Analiza semantyczna znaczenia pojęcia "strefa" nie prowadzi do tak kategorycznych wniosków, do jakich doszedł WSA. Biorąc pod uwagę wszelkie przytaczane sposoby rozumienia pojęcia "strefa" – w tym także takie jak np. "pas", "obszar", "teren", "smuga", "warstwa" (por. etymologię pojęcia "strefa": m.in. rzecz. łac. zōna, co oznacza zarówno "obszar", jak i "pas", które z kolei pochodzi od starogreckiego "ζώνη", czyli zṓnē, co również oznacza pas; czas. "ζώννυμι" lub zṓnnumi, co oznacza opasać lub zapiąć - np. pasem, co, jak się uważa, ma swoje korzenie w praindoeuropejskim słowie oznaczającym wiązanie lub opasanie; por. także niem. "Streifen", źródło: https://www.reddit.com/r/etymology/comments/1dgf6uo/whats_the_origin_of_the_word_zone/?tl=pl), można z powodzeniem dojść do wniosków odmiennych, niż stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku. Słowniki języka polskiego hasło "strefa" definiują rozmaicie. I tak, w przywołanej przez WSA definicji słownika pod redakcją J. Tokarskiego (Słownik wyrazów obcych, Warszawa 1980) oraz definicji ze słownika autorstwa L. Drabika, A. Kubiak-Sokół, E. Sobola, L. Wiśniakowskiej (Słownik języka polskiego, Warszawa 2006) "strefa" jest częścią całości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednocześnie, że możliwa jest także odmienna, szersza interpretacja wskazanego pojęcia. I tak, wg Wielkiego Słownika języka polskiego IJP PAN "strefa" to obszar wyodrębniony w jakiejś przestrzeni ze względu na określone cechy (gdzie kwalifikacja tematyczna obejmuje cechy i właściwości przestrzeni oraz miejsce i jego usytuowanie w przestrzeni a pojęcie to łączy się z takimi określeniami jak: specjalna, bezpieczna, skażona, tropikalna, umiarkowana, podmiejska, medalowa, czy frontu atmosferycznego, klimatu suchego, ciszy, biedy, wolnego handlu, etc., źródło: https://wsjp.pl/haslo/podglad/37115/strefa), także wg Praktycznego słownika współczesnej polszczyzny pod red. H. Zgółkowej, pod pojęciem "strefy" należy rozumieć "określony teren wyróżniający się zespołem charakterystycznych cech krajobrazowych lub nabytych" (tak Praktyczny słownik..., red. H. Zgółkowa, T. 40, s. 338). Strefa zatem – w przyjętym rozumieniu oznacza obszar, którego cechą są elementy wspólne - co potwierdzają wskazane powyżej przykłady. Także Nowy słownik poprawnej polszczyzny (red. A. Markowski, wyd. PWN, Warszawa 2002), pośród możliwych znaczeń w pierwszej kolejności przywołuje definicję uwypuklającą cechy wspólne "strefa przygraniczna", "przybrzeżna" i "zdemilitaryzowana", w dalszej zaś dodaje, że strefa może być czegoś, w dorozumieniu – "wycinkiem". Podsumowując powyższe – strefa może łączyć, tworzyć wspólny obszar; może także dzielić, wydzielać czy rozdzielać. 14. Należy także zauważyć, w kontekście analizy pojęcia "teren gminy" w korelacji do pojęcia "strefa", że jak słusznie wskazuje Skarżąca kasacyjnie, w rzeczywistości strefa czystego transportu nigdy nie obejmuje całej gminy, bowiem jak to już wskazano w art. 39 ust. 1 u.e.p.a. strefa obejmuje drogi, których zarządcą jest gmina. Pojęcie drogi zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej przywoływana jako: "u.d.p.") i oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (tę definicję stosuje się również na gruncie p.r.d. i biorąc pod uwagę zasadę określoności, jak też zupełności systemu prawa brak jest podstaw do uznania, że w u.e.p.a. ustawodawca posługuje się pojęciem "droga" w odmiennym znaczeniu). Przez drogi, których zarządcą jest gmina należy uznać drogi, których zarządcą jest organ wykonawczy gminy. Zgodnie z art. 19 ust. 5 p.r.d. w miastach na prawach powiatu (a więc również w Krakowie) zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w art. 5 ust. 2a ustawy, jest prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg wewnętrznych są zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga lub właściciele tego terenu. W związku z powyższym należy uznać, że strefa czystego transportu w mieście na prawach powiatu może, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.e.p.a. w zw. z przytoczonymi przepisami u.d.p., obejmować wyłącznie drogi publiczne, inne niż autostrady, drogi ekspresowe oraz drogi, o których mowa w art. 5 ust. 2a u.d.p. Nie są zatem objęte strefą drogi wewnętrzne (których zarządcą nie jest gmina), obszary niebędące w ogóle drogami (które, co oczywiste, stanowią znaczącą większość terenu gminy) oraz autostrady i drogi ekspresowe (a zatem również przebiegające w granicach miasta Krakowa autostrada A4 i drogi ekspresowe S7 i S52). Podsumowując powyższe, nawet gdyby uznać za prawidłowe stanowisko Sądu, że obszar strefy musi być zawsze ograniczony w stosunku do większej całości, jaką stanowi teren danej jednostki samorządu terytorialnego, to w kontekście stref czystego transportu i pełnego brzmienia art. 39 ust. 1 u.e.p.a. stanowisko to, jak słusznie wskazuje Skarżąca kasacyjnie, nie prowadzi do żadnych konstruktywnych i istotnych dla sprawy wniosków. W każdym bowiem przypadku strefa czystego transportu obejmować będzie wyłącznie część gminy, wydzieloną z jej całego terenu, tj, wyłącznie drogi, których zarządcą jest gmina (jej organ wykonawczy). 15. Niezależnie od wykładni językowej, również wykładnia celowościowa i funkcjonalna prowadzi do odmiennych wniosków, niż przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Już we wstępie do tej części wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji pominął zupełnie, że art. 39 ust. 1 u.e.p.a. jednoznacznie określa cel, jakiemu ma służyć ustanowienie strefy czystego transportu oraz wartości, które w ocenie ustawodawcy podlegają w związku z tym szczególnej ochronie. I tak celem ustanowienia stref jest "ograniczenie negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu", zaś wartościami, które podlegają ochronie są "zdrowie ludzi" i "środowisko". To jednak, co nie powinno ujść uwadze sądu kontrolującego zgodność z prawem uchwały o ustanowieniu strefy czystego transportu w kontekście art. 39 ust. 1 u.e.p.a., to także, jeśli nie w szczególności cel jej wprowadzenia rozpatrywany łącznie z wartościami, które należy poddać szczególnej ochronie. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, zaś na władzy publicznej ciąży obowiązek zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4). Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 31 Konstytucji zasadą wolności oraz zasadą ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, o ile wolność człowieka podlega ochronie prawnej (art. 31 ust. 1), to ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Jak wskazuje M. Lis ustanowienie ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności przysługujących jednostce jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że jest to konieczne dla realizacji jednej z wartości wymienionych w przepisie. Ustrojodawca wskazał na: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną, wolności i prawa innych osób (por. M. Lis, Prawa i wolności jednostki w świetle dobra wspólnego, Kultura Prawna 2023, DOI: 10.37873/legal.2023.6.110). Katalog wartości, na co z kolei słusznie zwraca uwagę P. Tuleja, ma charakter zamknięty (P. Tuleja, Konstytucyjna regulacja statusu człowieka i obywatela w państwie (podstawowe wolności, prawa i obowiązki) [w:] Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, red. R. Mojak, Lublin 2000, s. 81), zaś wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażają koncepcję interesu publicznego (zob. L. Garlicki, K. Wojtyczek, komentarz do art. 31 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, s. 82–83). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że ograniczenie konkretnej wolności i prawa powinno wiązać się ze stwierdzeniem istnienia faktycznej potrzeby ingerencji w tę sferę. Mowa o tzw. wymogu konieczności. Wymóg ten zawiera w sobie postulat niezbędności, przydatności oraz zbilansowania wprowadzanych ograniczeń (wyrok TK z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12, por. także M. Lis, op. cit,). Dopiero po stwierdzeniu, że oceniane ograniczenie prawa lub wolności konstytucyjnej służy ochronie jednej z tych wartości, można prowadzić dalszą analizę, tj. ustalić, czy ograniczenie było przydatne i konieczne do osiągnięcia celu oraz czy została zachowana proporcjonalność sensu stricto, tj. czy korzyść osiągnięta w wyniku poświęcenia pierwszego dobra przewyższa dobro poświęcone (por. wyrok TK z dnia 7 października 2015., sygn. akt K 12/14). Uniwersalne kryteria zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP prowadzą do wykonania testu proporcjonalności sensu stricto. Zbadanie czy ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mieści się w owej zasadzie wymaga odpowiedzi na trzy pytania: czy ograniczenie może doprowadzić do zamierzonych skutków; czy jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związane; a także czy efekty ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do nałożonych ciężarów (por. np. wyrok TK z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt SK 41/09). Owa zasada, jak wskazuje M. Lis daje gwarancję, że intensywność wprowadzanego ograniczenia jest ekwiwalentna wobec celu, dla którego dana regulacja jest wprowadzana (tak M. Lis, op. cit.). Jak wskazał TK w wyroku z dnia 13 stycznia 2013 r. początkowo, w relacji państwo – jednostka, ów zakaz nadmiernej ingerencji wiązano przede wszystkim z potrzebą stosowania środków koniecznych i przydatnych do osiągnięcia zakładanych celów. Z biegiem czasu wypracowano także trzeci wymóg, określany dziś jako zasada proporcjonalności sensu stricto, wymagająca »ważenia« dobra poświęcanego i dobra, któremu służy ingerencja. Z tak rozbudowanej zasady wynikał nakaz rozstrzygania kolizji dóbr zgodnie z założeniem, że zastosowane środki mają pozostać w odpowiedniej proporcji do zakładanych celów. Ten trójstopniowy test proporcjonalności, jako element składowy materialnie pojmowanej zasady państwa prawnego, stał się podstawą oceny dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w prawa konstytucyjne jednostki (tak wyrok TK z dnia 13 stycznia 2013 r., sygn. akt K 14/11). 16. Bezsprzecznie zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie, kontroli sądu administracyjnego powinien w pierwszej kolejności podlegać wymóg konieczności zawierający w sobie postulat niezbędności, przydatności oraz zbilansowania wprowadzanych ograniczeń, przy uwzględnieniu, że celem ustanowienia strefy winno być ograniczenie negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu (i ten element winien być należycie wykazany np. w uzasadnieniu omawianej uchwały). Po stwierdzeniu, że oceniane ograniczenie (praw lub wolności konstytucyjnych podnoszonych przez strony i uczestników postępowania), służy ochronie wartości wskazanych explicite w art. 31 ust. 3 Konstytucji, (co nie budzi wątpliwości, gdyż na ochronę zdrowia ludzi i środowiska właśnie wskazuje wprost ustawa o elektromobilności w art. 39 ust. 1), można prowadzić dalszą analizę, tj. ustalić, czy ograniczenie (np. swobody poruszania się, dostępu do świadczeń zdrowotnych, etc.) było przydatne i konieczne do osiągnięcia celu oraz czy została zachowana proporcjonalność sensu stricto, tj. czy korzyść osiągnięta w wyniku poświęcenia pierwszego dobra przewyższa dobro poświęcone (por. wyrok TK z dnia 7 października 2015., sygn. akt K 12/14). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w treści każdego z konstytucyjnych praw i wolności zawierają się pewne elementy podstawowe, istnienie których jest konieczną przesłanką zachowania przez to prawo lub wolność swej konstytucyjnej tożsamości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że tak jak ustawodawcy na poziomie regulacji ustawowej tak i prawodawcy lokalnemu przysługuje (o ile oczywiście ma oparcie w ustawie), swoboda modyfikowania i ograniczania praw i wolności, ale owe modyfikacje i ograniczenia nie mogą iść tak daleko, by przekreśleniu uległa podstawowa treść (istota) danego prawa lub wolności. Ocena, czy dana regulacja narusza "istotę" danego prawa możliwa jest tylko na gruncie konkretnego przypadku przy uwzględnieniu, że niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów – dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacji (tak orzeczenie TK z dnia 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96). Podkreślenia w tym miejscu wymaga jeszcze jedna kwestia, a mianowicie (o czym jeszcze będzie mowa dalej) – kontroli. O ile bowiem na poziomie ustaw o ich zgodności z Konstytucją (jej zasadami, wartościami itp.), orzeka Trybunał Konstytucyjny, o tyle wzorzec konstytucyjnej kontroli dla aktów prawa miejscowego stosuje sąd administracyjny, realizujący sądową kontrolę działalności administracji publicznej. W tej sprawie, nie ulega wątpliwości sama możliwość ustanowienia strefy czystego transportu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie bez racji bowiem WSA podniósł, że "możliwość ustanowienia strefy czystego transportu wynika wprost z ustawy, toteż nie sposób twierdzić, że czynienie z tej możliwości użytku jest ex definitione działaniem niezgodnym z prawem". Słusznie także Sąd I instancji dostrzegł, że "Uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu bezpośrednio reguluje tylko sposób korzystania z przestrzeni publicznej, ale pośrednio oddziałuje na stopień realizacji praw statuowanych normami-zasadami, w tym eksponowanymi w skardze oraz w pismach procesowych uczestników postępowania przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – podlega zatem ocenie także z punktu widzenia tych przepisów". W ocenie Sądu odwoławczego nieprawidłowo jednak Sąd I instancji przyjął, że "Ocena ta jest jednak potrzebna i możliwa tylko w odniesieniu aktu spełniającego wszystkie kryteria formalnoprawnej poprawności – a zaskarżona uchwała (...) nie ma takiego przymiotu", gdyż stwierdzone przez WSA uchybienia, niewątpliwie nie noszą cech uchybień formalnoprawnych. Wprost przeciwnie, stwierdzone przez WSA wady kwalifikowane zaskarżonej uchwały wynikają z odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, stąd niepodobna mówić o "formalnoprawnej poprawności" w tym przypadku. 17. W kontekście powyższej argumentacji warto końcowo zauważyć, że jeżeli realizacja celu wymaga utworzenia strefy obejmującej wszystkie drogi w granicach administracyjnych gminy (poza drogami, które z mocy ustawy nie mogą być objęte strefą), to argumenty językowe nie powinny stanowić przeszkody. Za nietrafne należy uznać twierdzenie, że dany, określony obszar w granicach administracyjnych gminy należy wyłączyć z granic strefy czystego transportu tylko dlatego, że zgodnie z definicją słownikową pojęcie "strefa" oznacza obszar wydzielony. Postulowana przez Sąd I instancji wykładnia językowa stoi zatem w oczywistej sprzeczności z argumentami natury celowościowej i funkcjonalnej, a zatem z tego powodu nie zasługuje na akceptację. 18. Podsumowując powyższe należy uznać, że zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa (ustalenie znaczenia przepisu prawnego poprzez analizę celu, jaki przyświecał prawodawcy) prowadzą do wniosku, że art. 39 ust. 1 u.e.p.a. pozostawia gminom dużą swobodę w zakresie określania granic strefy czystego transportu. Mogą one pokrywać się z granicami administracyjnymi gminy, z jej jednostkami pomocniczymi lub być kształtowane w dowolny inny sposób. Tym samym wbrew stanowisku Sądu zaskarżona uchwała nie narusza art. 39 ust. 1 u.e.p.a. 19. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała nie spełnia także wymogu określenia granic strefy czystego transportu tak, by dokładnie tam, gdzie strefa ma się zaczynać, mogły znaleźć się znaki, a tym samym w ocenie WSA uchwała w sposób w istotny, kwalifikowany narusza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. Rozważania odnoście do określenia i oznaczenia granic obszaru strefy czystego transportu rozpocząć należy od przywołania stosownych przepisów kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały oraz ustawy o elektromobilności. I tak, wskazana uchwała w § 3 ust. 1 zd. pierwsze stanowi, że "Granice obszaru SCT stanowią granice administracyjne miasta Krakowa." Oprócz przywoływanego w poprzedniej części wywodu art. 39 ust. 1 u.e.p.a. odnoszącego się w interesującej nas części do pojęcia "teren gminy" oraz "strefę (...) obejmującą drogi, których zarządcą jest gmina", wskazać należy na art. 39 ust. 14 u.e.p.a., zgodnie z którym: "Granice obszaru strefy czystego transportu gmina oznacza znakami drogowymi" oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., w myśl którego: "Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa granice obszaru strefy czystego transportu". Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że czym innym jest określenie granic obszaru strefy czystego transportu, a czym innym oznaczenie jego granic, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. Sąd I instancji zdaje się tej różnicy nie zauważać i utożsamiać treść tych dwóch pojęć. 20. Odnosząc się do "określenia granic" strefy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ocenie Sądu odwoławczego "granice administracyjne miasta Krakowa", do których odwołuje się § 3 ust. 1 zd. pierwsze uchwały, określone są w przepisach odrębnych i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zatem należy uznać, że w tym zakresie zaskarżona uchwała jest wystarczająco precyzyjna i wbrew stanowisku Sądu nie narusza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. 21. Nieprawidłowo jednak Sąd a quo powiązał obowiązek określenia granic obszaru strefy, który ma realizować uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., z obowiązkiem oznaczania granic jej obszaru, wynikającym z art. 39 ust. 14 tej ustawy a spoczywającym na "gminie", przez co należy rozumieć – organ upoważniony do "oznaczania znakami drogowymi". Punktem wyjścia dla błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji było prawidłowe skąd inąd twierdzenie, że normy prawne zawarte w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu mają charakter pośrednio wiążący, tj. dla "uwolnienia ich mocy wiążącej wobec adresatów konieczne jest jeszcze podjęcie dodatkowej, na ogół autorytatywnej, czynności konwencjonalnej; (...) Oznaczenie znakami drogowymi stanowi tu właśnie tę czynność, od której zależy powstanie w pełni aktualnych powinności (zakazów) - bez takiego oznaczenia, nawet w obliczu obowiązywania uchwały jako aktu normatywnego, o w pełni aktualnych powinnościach nie można by mówić" (s. 35-36 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Rację ma także Sąd I instancji wskazując, że oznakowanie powinno jedynie odzwierciedlać te granice, a nie je kreować. Funkcją oznakowania jest jedynie uwalnianie mocy wiążącej norm stanowionych uchwałą, a nie doprecyzowanie, korygowanie czy modyfikowanie ich terytorialnego zasięgu". Dalej jednak Sąd formułuje wnioski, z którymi zgodzić się nie można: "Określając granice obszaru strefy prawodawca lokalny powinien zawczasu antycypować i uwzględniać konieczność ich oznakowania - granice te muszą zatem być określone tak, by dokładnie tam, gdzie strefa ma się zaczynać, mogły znaleźć się znaki". Tu bowiem, w sposób nieuprawniony Sąd przyjął, że norma kompetencyjna z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., kształtująca obowiązek określenia granic obszaru strefy i nakładająca go na radę gminy (a realizacja tego obowiązku ma znaleźć odzwierciedlenie w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu), zawiera tożsamą treść co norma zadaniowa z art. 39 ust. 14, która samodzielnie, bez odpowiedniej normy kompetencyjnej, nie może przecież być stosowana, a już z pewnością jej adresatem nie jest rada gminy. Dopełnienia tej normy zadaniowej należy poszukiwać najpierw w akcie dekodowanym; w przypadku ustalenia, że brak jest w ustawie o elektromobilności właściwej normy kompetencyjnej statuującej obowiązek konkretnego organu do właściwego zachowania się (tu: oznaczenia znakami drogowymi), dekodować normę zawartą w art. 39 ust. 14 należy wespół ze stosownymi przepisami prawa publicznego regulującymi kwestie oznaczeń znakami drogowymi. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji jest trudne do zaakceptowania z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, uwzględniając zasadę określoności i zupełności systemu prawa, pozostaje ono w jawnej sprzeczności z przepisami p.r.d. Wobec braku stosownej normy kompetencyjnej zobowiązującej radę gminy, która ustanawia strefę czystego transportu do oznaczenia granic jej obszaru znakami drogowymi, prowadziłoby do wkroczenia organu stanowiącego gminy w obszar, o którym mowa w art. 10 ust. 10b pkt 2 p.r.d., zastrzeżony do wyłącznej kompetencji organów zarządzających ruchem na podstawie przepisów wykonawczych (§ 3 ust. 1 pkt 3 r.s.w.z.r.). W świetle tych przepisów sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się w zatwierdzonej organizacji ruchu, a zatwierdzenia organizacji ruchu dokonuje organ zarządzający ruchem. W przypadku miasta na prawach powiatu organem zarządzającym ruchem jest prezydent miasta (art. 10 ust. 6 p.r.d.). Dokładną lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych zawiera projekt organizacji ruchu (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. a). Lokalizacja ta nie jest jednak dowolna, ale musi być zgodna z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 7 ust. 3a p.r.d., tj. z r.s.w.t.z. Szczegółowe warunki dotyczące umieszczania pionowych znaków drogowych zawiera część 1.5. Załącznika nr 1 do r.s.w.t.z. Warunki te obejmują np. zastrzeżenie, że znaki należy umieszczać w określonej odległości od siebie (10-50 metrów w zależności od dopuszczalnej prędkości na drodze), czy też wymagania dotyczące umiejscowienia znaków w stosunku do korony drogi i krawędzi jezdni. W praktyce dokładne umiejscowienie znaku drogowego jest wypadkową wielu czynników związanych z lokalizacją, przebiegiem, geometrią drogi, jej charakterem, dozwoloną prędkością, umiejscowieniem innych znaków. Biorąc pod uwagę powyższe, na etapie opracowania i przyjmowania uchwały ustanawiającej strefę czystego transportu nie jest możliwe precyzyjne określenie lokalizacji znaków drogowych. Wymagałoby to odwrócenia kolejności i uprzedniego opracowania projektów organizacji ruchu, a dopiero na ich podstawie projektu uchwały zawierającej niezwykle szczegółowe określenie przebiegu granic strefy. Przy czym granice te przebiegałyby niejednokrotnie odmiennie w ciągu jednej drogi w dwóch kierunkach jazdy (ponieważ w wielu przypadkach niemożliwe będzie umiejscowienie znaków wjazdu i wyjazdu ze strefy w jednej linii prostopadłej do przebiegu drogi). Uwypuklenia wymaga, że wolą prawodawcy wyrażoną w art. 39 ust. 14 u.e.p.a. jest by gmina (tu: organ do tego upoważniony i nie jest nim, co wskazano powyżej, rada gminy) oznaczała granice obszaru strefy czystego transportu znakami drogowymi. Jednak by wolę tę, wyrażoną w normie zadaniowej, zrealizowano, niezbędna jest norma kompetencyjna, na którą zwrócono uwagę powyżej. Stanowisko Sądu I instancji prowadzi do niedającego się zaakceptować wniosku, że uchwała ustanawiająca strefę czystego transportu musiałaby zachować ten sam poziom szczegółowości co projekt organizacji ruchu, a projekt ten stanowiłby jedynie powtórzenie treści uchwały. Stanowiłoby to bezsprzecznie wkroczenie organu stanowiącego gminy (nieuprawnionego w świetle art. 39 ust. 14 u.e.p.a.) w obszar zastrzeżony do wyłącznej kompetencji organu zarządzającego ruchem (zatwierdzanie projektu organizacji ruchu) oraz organów i podmiotów, którym przyznano kompetencję opracowania projektu organizacji ruchu (na podstawie p.r.d. i przepisów wykonawczych do tej ustawy). Pomijając kwestię pierwszoplanową - nieprawidłową wykładnię normy z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. dokonaną przez WSA, po drugie stanowisko Sądu I instancji, na co nie bez racji wskazuje Skarżąca kasacyjnie, byłoby niezwykle trudne do zrealizowania w praktyce. Jakikolwiek remont czy przebudowa drogi w miejscu przebiegu granic strefy i związana z tym konieczność opracowania i zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu oraz zmiany oznakowania (w tym zmiany umiejscowienia znaków) wymagałyby odpowiedniej zmiany uchwały ustanawiającej strefę czystego transportu. Ponadto, budowa i oddanie do użytkowania nowej drogi przecinającej granicę strefy również wymagałyby zmiany takiej uchwały, bo prawodawca lokalny nie jest w stanie na etapie jej opracowania i uchwalania antycypować dokładnego przebiegu i geometrii przyszłych dróg. W dużych miastach prowadzących wiele inwestycji drogowych, w praktyce wymagałoby to nieustannego zmieniania uchwały ustanawiającej strefę czystego transportu (a każda taka zmiana wiązałaby się z koniecznością przeprowadzenia wymaganych prawem konsultacji, zgodnie z art. 41 ust. 3 u.e.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Skarżąca kasacyjnie, że prawidłowa wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., uwzględniająca przytoczone wyżej przepisy p.r.d. oraz aktów wykonawczych, prowadzi do wniosku, że o ile granice obszaru strefy powinny zostać określone w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, to nie muszą one antycypować dokładnej lokalizacji przyszłych znaków drogowych, szczególnie gdy wziąć pod uwagę potrzebę (konieczność) zaprojektowania i budowy parkingów P+R, w tym w granicach miasta. Jeśli natomiast umiejscowienie znaków drogowych w układzie drogowo-ulicznym, określone w projekcie organizacji ruchu, będzie odbiegać od określonych w uchwale granic, np. w zakresie w jakim wymagają tego uwarunkowania związane z geometrią drogi, widocznością, bezpieczeństwem ruchu drogowego itd., to zauważenia wymaga, że rozbieżność umiejscowienia znaków drogowych z granicami strefy czystego transportu określonymi w uchwale (w szczególności rozbieżność nieuzasadniona okolicznościami wskazanymi w części 1.5. Załącznika nr 1 do r.s.w.t.z.), stanowiłaby podstawę do kwestionowania legalności zatwierdzonej organizacji ruchu, a nie uchwały ustanawiającej strefę czystego transportu. Bowiem czynność w postaci zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust 1 u.s,g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt l OSK154/13). 22. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zarzut skargi kasacyjnej Fundacji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie zawiera wskazanego w tym przepisie obligatoryjnego elementu jakim jest określenie "sposobu organizacji ruchu w strefie czystego transportu". Jednocześnie WSA uznał, że nie sposób upatrywać go w § 3 (ust. 1 zdanie 2, ust. 2 i 3) ani w załączniku nr 1 do uchwały, są to bowiem uregulowania dotyczące określenia granic strefy oraz ich oznaczenia, czyli innych, również obligatoryjnych, elementów odnośnego aktu prawa miejscowego (art. 39 ust. 14 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a.). Z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji nie wynika jednak, jakie przesłanki i rozumowanie doprowadziły Sąd do takiego wniosku, jaką w efekcie przyjął on interpretację art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. i w konsekwencji co ma zrobić organ stanowiący by zrealizować dyspozycję powyższej normy i wytyczne WSA w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwe są trzy ścieżki interpretacji normy z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca nie wyjaśnił co rozumie przez "sposób organizacji ruchu". 23. Po pierwsze "sposób organizacji ruchu" można wykładać wąsko, zgodnie z istniejącymi przepisami regulującymi organizację ruchu. Ta z kolei została zdefiniowana w art. 10 ust. 10b p.r.d. i składają się na nią trzy elementy: geometria drogi i zakres dostępu do drogi; sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Przytoczone już powyżej przepisy p.r.d. oraz r.s.w.z.r. jednoznacznie regulują proces opracowania i zatwierdzania tak rozumianej organizacji ruchu oraz wskazują organy i podmioty właściwe w tych sprawach. Zatwierdzanie organizacji ruchu leży w wyłącznej kompetencji organu zarządzającego ruchem, ponadto w § 4 ust. 3 r.s.w.z.r. określono zamknięty katalog organów i podmiotów uprawnionych do przedstawienia do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Jak słusznie zauważa Sąd a quo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uchwała ustanawiająca strefę czystego transportu jest aktem stanowienia prawa, zaś zatwierdzona organizacja ruchu jest aktem stosowania prawa. Niedopuszczalne byłoby zatem przyjęcie, co już powyżej wykazano, że rada gminy (która nie została wymieniona we wskazanym wyżej katalogu w § 4 ust. 3 r.s.w.z.r.), podejmując uchwałę ustanawiającą strefę czystego transportu, ma prawo wkraczać w kompetencje innych organów lub podmiotów i samodzielnie opracować, a następnie zatwierdzić projekt organizacji ruchu w strefie czystego transportu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji zauważył, że uchwała ustanawiająca strefę czystego transportu oraz zatwierdzona organizacja ruchu różnią się charakterem i zakresem szczegółowości, a ponadto nie pozostają wobec siebie w relacji konkurencyjnej ani zastępczej. Sąd ten nie powiązał jednak tej konstatacji z wnioskiem, że określenie w uchwale "sposobu organizacji ruchu", o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a., należy - przy uwzględnieniu zasady zupełności i określoności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP – interpretować w kontekście pojęcia "organizacji ruchu" funkcjonującego w prawie o ruchu drogowym i aktach wykonawczych. Skoro przepis ten ma charakter normy kompetencyjnej, a ustawodawca nie przewidział żadnych wytycznych co do sposobu jego wypełnienia treścią, przyjęcie takiego kierunku wykładni byłoby w pełni zasadne. Uwzględniając ten kierunek wykładni – za wystarczające należałoby zatem uznać, jak to uczynił Organ w zaskarżonej uchwale, odniesienie się w zakresie "sposobu organizacji ruchu" do projektów organizacji ruchu. 24. Dopuszczalna jest również druga możliwa interpretacja art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. Przyjmując założenie racjonalności prawodawcy oraz - niebudzący wątpliwości - kompetencyjny charakter tego przepisu, należałoby uznać, że ustawodawca świadomie posłużył się odmiennym sformułowaniem, nawiązującym co prawda do pojęcia "organizacji ruchu" występującego w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, lecz uzupełnionym o określenie "sposobu". Kierując się takim tokiem rozumowania, można przyjąć, że wobec braku ustawowych wytycznych co do rozumienia pojęcia "sposób", każde odniesienie w uchwale do kwestii organizacji ruchu należy uznać za wystarczające do stwierdzenia, iż dyspozycja art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. została spełniona. Akceptując wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. przedstawioną przez Sąd I instancji, należałoby stwierdzić, że prawodawca lokalny jest zobowiązany do określenia w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu ogólnych, lecz merytorycznych dyrektyw dotyczących organizacji ruchu w tej strefie. Pojęcie "organizacji ruchu" powinno być przy tym rozumiane zgodnie z definicją zawartą w art. 10 ust. 10b p.r.d. Ponadto wskazane wyżej merytoryczne dyrektywy nie mogą być nadmiernie szczegółowe, gdyż stanowiłoby to wkroczenie w kompetencje organów i podmiotów opracowujących oraz zatwierdzających organizację ruchu. Jednocześnie, jak wskazał Sąd, zakres i stopień szczegółowości tych dyrektyw pozostawiono uznaniu prawodawcy lokalnego. W konsekwencji, w świetle przedstawionej argumentacji, za wystarczające dla realizacji dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. należałoby uznać, określenie tych dyrektyw w minimalnym nawet zakresie, jeżeli prawodawca lokalny uznał, że brak jest potrzeby nadania im bardziej szczegółowego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że spośród elementów wymienionych w art. 10 ust. 10b pkt 1–3 p.r.d. w odniesieniu do strefy czystego transportu zastosowanie znajduje w szczególności sposób umieszczania znaków pionowych (pkt 2), a w razie potrzeby także znaków poziomych, sygnalizatorów, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści oraz innych elementów zmiennych organizacji ruchu. W konsekwencji, idąc także tokiem rozumowania Sądu I instancji, za wystarczające należałoby przyjąć uregulowania zawarte w § 3 ust. 1 zdanie drugie, § 3 ust. 2 w zw. z załącznikiem nr 1 oraz § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 zdanie drugie zaskarżonej uchwały "dokładna lokalizacja wjazdu do i wyjazdu z SCT na układzie drogowo - ulicznym będzie uregulowana projektem organizacji ruchu, w zależności od uwarunkowań geometrycznych oraz możliwości lokalizacji oznakowania, zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i efektywności ruchu drogowego." Przepis ten zawiera wskazówki dotyczące lokalizacji znaków drogowych, a zatem elementu organizacji ruchu, o którym mowa w art. 10 ust. 10b pkt 2 p.r.d. Z kolei § 3 ust. 2 w zw. z załącznikiem nr 1 zaskarżonej uchwały również odnosi się do sposobu umieszczania znaków drogowych, a zatem elementu organizacji ruchu, o którym mowa w art. 10 ust. 10b pkt 2 p.r.d. W świetle natomiast § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały "Granice obszaru SCT mogą być dodatkowo oznaczone, w szczególności zgodnie z zasadami Systemu Informacji Miejskiej." System Informacji Miejskiej przyjęty zarządzeniem nr 2260/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2022 r. w sprawie wprowadzenia Systemu Informacji Miejskiej dla Krakowa obejmuje zasady projektowania elementów takich jak mapy wielkoformatowe i pulpitowe, tablice informacji kierunkowej dla ruchu kołowego, punkty informacyjne itp. Mogą być to zatem znaki i elementy, o których mowa w art, 10 ust. 10b pkt 2 i 3 p.r.d,, a zatem również są związane z organizacją ruchu. Tym samym również § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wypełnia dyspozycję art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. 25. Biorąc pod uwagę, że różnice terminologiczne w prawie polskim często nie są przypadkowe (racjonalny prawodawca) i mają na celu rozróżnienie zakresów, można zaproponować także trzeci kierunek interpretacyjny - szeroką wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. Kierunek ten wymaga jednak istotnego zastrzeżenia, że rolą sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem akt prawa miejscowego jest (zgodnie z istotą kontroli - niem. Kontrolle, fr. contrôle, którą jest porównanie stanu zastanego z wzorcem postulowanym), odniesienie się do wzorca powinnego zachowania się. W odróżnieniu od Trybunału Konstytucyjnego, którego rolą jest orzekanie o zgodności danego aktu z Konstytucją (na zasadzie zgodny albo nie), rolą sądu administracyjnego sprawującego kontrolę działalności administracji publicznej, jest coś więcej a wynika to z istoty kontroli - wskazanie odpowiedniego wzorca. Innymi słowy, o ile sąd uzna, że ma prawo krytycznie oceniać daną uchwałę, musi wskazać jakie kryteria ona narusza oraz z czego konkretnie one wynikają, jeśli idzie o krajowy porządek prawny. Nie będzie zatem mogło być uznane za wystarczające i wypełniające ów wzorzec, odwołanie się do bliżej niesprecyzowanych "ogólnych merytorycznych dyrektyw"; zadaniem WSA jest w takim przypadku zaproponowanie rozróżnienia interpretacyjnego. Przyjmując szeroką wykładnię pojęcia "sposób organizacji ruchu" należałoby zatem w pierwszej kolejności dostrzec, że "organizacja ruchu" na gruncie p.r.d, zdefiniowana jest bardzo wąsko i ma w zasadzie charakter techniczno-formalny. Oznacza w uproszczeniu konkretną, zatwierdzoną dokumentację (projekt organizacji ruchu), która określa umiejscowienie znaków drogowych, działanie świateł oraz rodzaj, układ linii jezdni. Innymi słowy to narzędzie wykonawcze regulujące bieżący, fizyczny ruch na danej drodze. P.r.d. i przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy szczegółowo i wyczerpująco regulują sposób projektowania i zatwierdzania tak rozumianej organizacji ruchu. W tym kontekście "organizacją ruchu" będzie implementacja konkretnych znaków i świateł (dokument o charakterze wykonawczo technicznym). Można wobec powyższego uznać, że ustawodawca posługuje się sformułowaniem "organizacja ruchu" na gruncie u.e.p.a. w szerszym znaczeniu niż przyjęte w p.r.d., nadając temu pojęciu charakter polityki, metody, filozofii działania lub całościowego systemu zarządzania, a nie tylko pojedynczego projektu technicznego. Można zatem traktować szerokie ujęcie "sposobu organizacji ruchu" jako strategię miasta w zakresie priorytetów transportowych; całokształt podejścia do włączenia pojazdów elektrycznych (i innych wymienionych w ustawie o elektromobilności) i infrastruktury z nimi związanej w sieć komunikacyjną; politykę zezwalania na wjazd do stref czystego transportu, wyznaczenie specjalnych miejsc parkingowych, czy buspasów. "Sposób organizacji ruchu" w tym znaczeniu będzie zatem całościową polityką i metodyką zarządzania czystą mobilnością w danym obszarze, uwzględniającą cele i kierunki wskazane w ustawie (ograniczenie negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko) z poszanowaniem praw i wolności gwarantowanych Konstytucją RP. Polityka ta jeśli zakłada ograniczenia podstawowych praw i wolności, musi także ze względu na cele wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należycie te ograniczenia uzasadniać. WSA prawidłowo dostrzegł, że w kontekst normatywny uchwały wpisuje się "Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego", stanowiący załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego. Zamieszczone w punkcie szóstym "działania naprawcze", w tym ograniczenia emisji z sektora transportu (s. 52-56) przeznaczone zostały do realizacji organom stanowiącym i wykonawczym (Prezydentom oraz Radom Miast o liczbie mieszkańców powyżej 500 tys.). I tak, wśród zadań wymieniono tam: "1. Przygotowanie szczegółowego planu wdrożenia strefy czystego transportu w oparciu o normy emisji EURO i wdrożenie strefy w wersji pilotażowej w ciągu 1 roku od wejścia w życie przepisów krajowych, umożliwiających jej wprowadzenie. a) Plan wdrożenia powinien określać rodzaje pojazdów i normy emisyjne EURO objęte ograniczeniami oraz obszar strefy. Rekomendowane jest objęcie ograniczeniami w wersji pilotażowej pojazdów dostawczych, ciężarowych, pojazdów transportu zbiorowego oraz samochodów osobowych, których standardy emisyjne są niższe niż: – EURO 4 dla zasilanych benzyną i EURO 5 dla zasilanych olejem napędowym (dot. samochodów osobowych i dostawczych), – EURO 5/V (dot. autobusów oraz samochodów ciężarowych) oraz wdrożenie strefy pilotażowej na obszarze ograniczonym minimum II obwodnicą miasta Krakowa. b) Plan powinien zawierać szczegóły ograniczeń, zasięg strefy, wyłączenia w okresie przejściowym oraz grupy nim objęte (np. mieszkańcy strefy, podmioty gospodarcze prowadzące działalność na terenie strefy), lokalizację oznakowań, plan kontroli, propozycje tras alternatywnych oraz wyłączeń stosowanych w strefie (np. pojazdy zabytkowe, pojazdy osób z niepełnosprawnością, pojazdy zasilane LPG, pojazdy jednośladowe). 2. Wdrożenie strefy w wersji docelowej maksymalnie do 31 grudnia 2025 roku lub po zakończeniu budowy IV obwodnicy Krakowa (w skład IV obwodnicy wchodzi: Droga krajowa 94, Droga ekspresowa S52 i S7, Autostrada A4). a) Plan wdrożenia docelowej strefy powinien określać rodzaje pojazdów i normy emisyjne EURO objęte ograniczeniami oraz obszar strefy przy zapewnieniu osiągniecia poziomów dopuszczalnych dwutlenku azotu. b) Rekomendowane jest: – objęcie docelową strefą obszaru ograniczonego IV obwodnicą miasta Krakowa, – wprowadzenie ograniczeń dla pojazdów z silnikiem Diesla spełniających normę emisji niższą niż EURO 6 i pojazdów benzynowych spełniających normę emisji niższą niż EURO 4 (dot. samochodów osobowych i dostawczych) oraz spełniających normę emisji niższą niż EURO 6/VI (dot. autobusów i samochodów ciężarowych), – docelowe objęcie mieszkańców strefy wymaganiami". W kontekście powyższych uwag i w świetle kontrolowanej przez WSA uchwały ustanawiającej strefę czystego transportu, przyjąć należy, że uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego realizację wymienionych tam zadań powierza nie wszystkim organom ale jedynie tym, które na mocy odpowiednich przepisów są właściwe dla danego zadania. Aby zatem rada gminy określając "sposób organizacji ruchu" (w ujęciu strategicznym), nie weszła w konflikt kompetencji z organem wykonawczym (który odpowiada za bieżącą, techniczną "organizację ruchu" i jej projekty), należy precyzyjnie rozdzielić poziomy decyzyjne. I tak rada gminy powinna działać na poziomie polityki publicznej, strategii, planowania ogólnego i kierunków działania a jej uchwały, by te postulaty wypełnić, powinny mieć charakter generalny i abstrakcyjny. Stąd wpisywać się w obszar strategicznego podejścia będą uchwalane strategie i plany rozwoju (np. planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, określające główne korytarze transportowe, priorytety dla transportu zbiorowego, czy ogólne cele redukcji emisji, ogólne zasady parkingowe w strefach płatnego parkowania, MPZP z ich ogólnym przeznaczeniem terenów, zaś w kontekście stref czystego transportu – ich cele, granice i zasady czy kategorie pojazdów uprawnionych do wjazdu. Organ wykonawczy winien tak określoną politykę wykonać, odpowiadając za wdrożenie, bieżące zarządzanie i detale techniczne (czyli za to "jak" technicznie zrealizować cele rady – tworzenie konkretnych rysunków technicznych pokazujących lokalizację każdego znaku drogowego, sygnalizacji świetlnej, malowanie pasów), fizyczne wprowadzanie zmian (montaż znaków, instalacja świateł, nadzór nad wykonawstwem), bieżące utrzymanie dróg i zarządzanie ruchem (decyzje operacyjne – np. wprowadzenie czasowej organizacji ruchu na czas remontu, objazdów awaryjnych, etc.). W świetle poczynionych uwag kluczowe jest aby rada gminy w swoich uchwałach nie schodziła do poziomu detali technicznych a określała kierunek, cel i zasady. W Wielkim słowniku języka polskiego PAN pod pojęciem "organizacja" definiuje się ogół czynności mających na celu przygotowanie jakiegoś przedsięwzięcia. Językowa wykładnia sformułowania "sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu", obok definicji legalnej "organizacja ruchu" zawartej w p.r.d., prowadzi zatem do wniosku, że dyspozycję art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. wypełnią także takie przepisy uchwały w sprawie ustanowienia strefy czystego transportu, które dotyczą celu, strategii, szeroko pojętego planowania (przygotowania) czy zasad funkcjonowania strefy i poruszania się po niej. Mając powyższe na uwadze - ogólne i szerokie rozumienie zwrotu "sposób organizacji ruchu", uwzględniające kierunek, cel i zasady, należy podkreślić, że zaskarżona uchwała prawidłowo w kwestiach technicznych odsyła do projektu organizacji ruchu, unikając jednocześnie wspomnianego konfliktu kompetencji między organem stanowiącym a wykonawczym. Po wtóre - zawiera również przepisy, które nie dotyczą organizacji ruchu w rozumieniu art. 10 ust. 10b p.r.d., ale mogą zostać uznane za związane z organizacją ruchu w bardziej ogólnym, wykraczającym poza tę definicję legalną sensie. Obok zawartego w § 1 celu, w szczególności § 6 ust. 1 i 2 dotyczące kontroli uprawnień do wjazdu i poruszania się po strefie oraz weryfikacji uprawnień do wjazdu i poruszania się w obszarze strefie, jak również § 5 regulujący kwestię wydawania nalepki, mogą być uznane za zasady odnoszące się do zagadnień związanych z szeroko pojętą organizacją poruszania się po strefie czystego transportu. 26. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli sąd w sposób nienależyty wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie umożliwia jednoznacznej rekonstrukcji motywów rozstrzygnięcia, bądź też uniemożliwia stronie dokonanie oceny i kontroli toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości rzeczowej polemiki z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która odnosi się do niezgodności uchwały z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. Sąd I instancji wskazał co prawda - jak to już wyżej podniesiono, że uchwała ustanawiająca strefę czystego transportu powinna zawierać merytoryczne dyrektywy dotyczące sposobu organizacji ruchu, jednak jednocześnie podkreślił, iż dyrektywy te mogą mieć charakter ogólny, nie mogą zastępować organizacji ruchu w rozumieniu przepisów prawa o ruchu drogowym i w znacznej mierze zależą od uznania prawodawcy lokalnego. Skoro tak, to za niepoddający się kontroli należy uznać wniosek WSA o całkowitym braku określenia sposobu organizacji ruchu, wobec nie budzących wątpliwości przykładów wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście różnych kierunków interpretacji omawianego zwrotu. Sąd I instancji – oczekując ogólnych merytorycznych dyrektyw - nie przedstawił żadnego przykładu, jak - jego zdaniem - powinny brzmieć prawidłowo określone dyrektywy merytoryczne odnoszące się do omawianego sposobu organizacji ruchu w strefie. W konsekwencji, w świetle tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uchwała ustanawiająca strefę czystego transportu powinna w zakresie sposobu organizacji ruchu określać "coś", przy czym nie wiadomo właściwie, co miałoby to być. Przy tak ogólnych i niejasnych wytycznych, brak precyzyjnego wskazania, jakie elementy - zdaniem sądu - powinna zawierać uchwała organu stanowiącego gminy, uniemożliwia ocenę, czy Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. Tym samym uzasadnienie wyroku nie spełnia funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie pozwala odtworzyć motywów, którymi kierował się sąd, ani dokonać merytorycznej weryfikacji prawidłowości przyjętej wykładni. Mając na względzie powyższe argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące tzw. "merytorycznych dyrektyw", w powiązaniu z jednoczesnym stwierdzeniem braku jakichkolwiek dyrektyw w zaskarżonej uchwale, należy uznać za niejasne, zbyt ogólne oraz wewnętrznie niespójne, a przez to uniemożliwiające dokonanie skutecznej kontroli instancyjnej. Zdaniem Sądu odwoławczego, argumentacja Sądu I instancji, wobec przedstawionych powyżej motywów oraz w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. nie daje odpowiedzi co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i prowadzi do naruszenia wskazanych przepisów. 27. W konsekwencji przyjąć należy, że Sąd I instancji naruszył art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, zaś wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. przyjęta przez WSA nie daje odpowiedzi co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i prowadzi do naruszenia także art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec braku istotnej sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem nie było zatem podstawy do zastosowania w tej sprawie art. 91 ust. 1 u.s.g., co doprowadziło także do wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a., nie było bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym przez Sąd I instancji zakresie. WSA natomiast nie naruszył art. 151 p.p.s.a., gdyż tego przepisu nie stosował. 28. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że wobec stwierdzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszeń, które Sąd ten uznał za kwalifikowane, nie odniósł się on do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Małopolskiego. Braki te, jak również konieczność przedstawienia prawidłowej – w ocenie WSA – wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a., z uwzględnieniem możliwych do odkodowania, jasnych wytycznych co do jego interpretacji, przy przyjęciu kierunków wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, Sąd I instancji powinien uzupełnić przy ponownej ocenie zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej oraz respektujący zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec braku odniesienia się przez WSA do wszystkich kwestii objętych skargą, nie może w tym zakresie zastąpić Sądu I instancji. Jednocześnie należy podkreślić, że oczekiwanie wypowiedzenia się przez Sąd I instancji odnośnie do pozostałych, brakujących elementów rozstrzygnięcia, wynikających z dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej jest konsekwencją wydania przez sąd odwoławczy wyroku reformatoryjnego. 29. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zaś na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.