II GSK 1254/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1451/13 w sprawie ze skargi "D." Spółki z o.o. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do rozpoczęcia prac wiertniczych postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1451/13, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska w sprawie zobowiązania D. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) do rozpoczęcia prac wiertniczych w obszarze "L.". Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: W dniu [...] marca 2009 r. Minister Środowiska udzielił skarżącej koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "L.". Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Środowiska, na wniosek adresata koncesji, dokonał jej zmiany w ten sposób, że zgodnie z ustępem 9b koncesji zobowiązał przedsiębiorcę do rozpoczęcia prac wiertniczych nie później, niż w ciągu 18 miesięcy od dnia [...] lipca 2010 r. Termin ten upłynął dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Środowiska, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.; dalej: p.g.g.), z uwagi na to, że prace nie zostały rozpoczęte, co adresat koncesji potwierdził pismem z [...] października 2012 r., a także wobec braku przewidzianego w art. 81 ust. 1 i 2 p.g.g. dowodu zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót geologicznych, wezwał stronę do usunięcia naruszeń warunku koncesji w terminie 2 miesięcy od dnia wydania decyzji. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że określenie "poprzez rozpoczęcie prac wiertniczych nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji" zastąpił określeniem "poprzez rozpoczęcie prac wiertniczych nie później, niż do dnia [...] maja 2013 r." W uzasadnieniu stwierdził, że w terminie wynikającym z ust. 9 b koncesji (tj. 18 miesięcy od dnia 30 lipca 2010 r.) adresat koncesji nie podjął przewidzianych nią prac wiertniczych, co jest okolicznością w pełni odpowiadającą hipotezie art. 37 p.g.g. Organ koncesyjny musi zatem podjąć czynności określone tym przepisem. Stanowisko skarżącej, która domagała się określenia tego terminu na "12 miesięcy", de facto prowadziłoby do wydłużenia terminu rozpoczęcia wierceń poza czas obowiązywania koncesji, która udzielona została na czas oznaczony do dnia [...] marca 2014 r. Minister Środowiska określając skarżącej termin rozpoczęcia prac wiertniczych "nie później niż do dnia [...] maja 2013 r.", wskazał, że termin ten jest krótki, ale w pełni realny, zwłaszcza że przedsiębiorca już od dawna ma świadomość swych zaniedbań oraz musi się liczyć z ich konsekwencjami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła D. Sp. z o.o. w W.. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości. Pismem z [...] września 2013 r. organ poinformował Sąd I instancji, że w dniu [...] lipca 2013 r. wpłynęło oświadczenie skarżącej spółki o zrzeczeniu się koncesji, w związku z czym Minister Środowiska wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę D. Sp. z o.o. W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 p.g.g. organ wzywając przedsiębiorcę, do niezwłocznego usunięcia naruszeń warunków określonych w koncesji "może, w drodze decyzji, określić termin i sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń". Stwierdzenie to daje organowi pewną swobodę w określeniu terminu w którym przedsiębiorca powinien dochować warunków określonych w koncesji. Fakt, iż norma prawna wynikająca z art. 37 ust. 1 p.g.g. nie determinuje ww. terminu usunięcia stwierdzonych naruszeń w sposób jednoznaczny, lecz w sposób wyraźny pozostawia dokonanie wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie organowi administracji wskazuje, iż decyzja ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Można więc mówić o pewnej uznaniowości organu, w zakresie tzw. luzu decyzyjnego. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że wyznaczony termin rozpoczęcia prac wiertniczych jest "krótki, ale w pełni realny". Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił dlaczego tak krótki termin jest w jego ocenie "w pełni realny" i na jakich dowodach oparł się formułując taką ocenę. W szczególności, organ nie wskazał ani jednego dowodu, z którego wynikałoby, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy strona ma realną możliwość dotrzymania wyznaczonego terminu i rozpoczęcia prac wiertniczych w terminie wyznaczonym zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek (podstaw faktycznych) wyznaczenia tak krótkiego terminu rozpoczęcia prac wiertniczych oraz wskazania dowodów, na podstawie których organ uznał wyznaczony termin za realny i wykonalny, świadczy o naruszeniu dyspozycji przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. WSA stwierdził, że jednym z elementów takiego postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie przez organ przyczyn nierozpoczęcia prac wiertniczych przez spółkę i ustalenie, czy przeszkody te mogą być usunięte w wyznaczonym terminie, a także ustalenie czasu, jaki z technicznego punktu widzenia jest niezbędny dla rozpoczęcia prac wiertniczych. Reasumując, organ wydając zaskarżoną decyzję powinien wyznaczyć spółce rzeczywiście realny termin rozpoczęcia prac wiertniczych, tak aby mogła ona rzeczywiście wykonać zaskarżoną decyzję, i w efekcie, zachować koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego. Minister Środowiska w skardze kasacyjnej wniósł, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 5, art. 24 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2 pkt 1, art. 25, art. 29 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 44 ust. 1 p.g.g. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim WSA przyjął, iż termin i sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń wyznaczony przez organ na podstawie art. 37 ust. 1 zd. drugie p.g.g. ma dawać skarżącej – w jej indywidualnym trudnym położeniu finansowym – realną możliwość dotrzymania terminu rozpoczęcia prac wiertniczych, a także przez przyjęcie, że termin usunięcia naruszenia poprzez rozpoczęcie prac wiertniczych wyznaczony w decyzji organu z dnia [...] marca 2013 r. modyfikuje termin wyznaczony w koncesji nr [...]. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 152 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż organy wyznaczyły stronie termin wierceń, podczas, gdy z decyzji I i II instancji wynika, iż organy wyznaczyły termin rozpoczęcia prac wiertnicznych, a nie termin wierceń, i w konsekwencji spółka zarzuciła Sądowi bezpodstawne uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2013 r., a także niewzięcie przez WSA pod uwagę w wytycznych dla organu zawartych w uzasadnieniu wyroku, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 ust. 1 zd. drugie p.g.g. stało się bezprzedmiotowe po zrzeczeniu się w dniu [...] lipca 2013 r. koncesji nr [...] przez D. i powinno być na podstawie art. 105 k.p.a. umorzone, a nie – jak wskazał WSA – dalej prowadzone przez organ. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., alternatywnie o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych umorzenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i umorzenia postępowania. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Ponadto obowiązek uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do przypadków odrzucenia skargi, ale również umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, a więc do sytuacji wskazanych w art. 161 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wymienione zostały w art. 161 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne, w którym zapadły decyzje będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji, zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. – o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie niewypełniania warunków określonych w koncesji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "L.". Spółka w dniu [...] lipca 2013 r. złożyła w Ministerstwie Środowiska oświadczenie o zrzeczeniu się tej koncesji, o czym organ koncesyjny poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, w przypadku zrzeczenia się koncesji, koncesja wygasa. Należy zatem stwierdzić, że w takim wypadku dalsze postępowanie w przedmiocie niewykonania przez spółkę warunków określonych w koncesji, stało się bezprzedmiotowe. Pismo Ministra Środowiska wpłynęło do akt [...] września 2013 r., a więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego, kilka miesięcy przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.. Zdaniem NSA, Sąd I instancji powinien zatem uwzględnić okoliczność, że przestała istnieć podstawa do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie niewypełniania warunków określonych w koncesji, która wygasła i nie może już być realizowana przez stronę i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uzasadnione jest więc uchylenie wyroku Sądu I instancji i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 189 p.p.s.a.