II GSK 1256/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 3248/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. M. na zarządzenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2025 r. nr 85/2025 w przedmiocie upoważnienia do tymczasowego wykonywania czynności związanych z organizacją i kierowaniem pracą Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. umorzyć postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 3248/25 – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – odrzucił skargę D. M. (dalej: skarżący) na zarządzenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2025 r. w przedmiocie upoważnienia sędziego Sądu Najwyższego do tymczasowego wykonywania czynności związanych z organizacją i kierowaniem pracą Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych czynności z zakresu prawa pracy. Jak wynika z akt sprawy, ww. zarządzeniem Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego upoważnił sędziego Sądu Najwyższego dr hab. A.G.-B. do: 1) wykonywania czynności związanych z organizacją i kierowaniem pracą Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych; 2) wykonywania wobec sędziów Sądu Najwyższego orzekających w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz Kierownika Sekretariatu Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych czynności z zakresu prawa pracy z wyłączeniem czynności związanych ze zmianą warunków pracy i płacy - do czasu wyznaczenia przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej sędziego Sądu Najwyższego, o którym mowa w art. 15 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 622; dalej: ustawa o Sądzie Najwyższym). W ocenie Sądu I instancji skarga jest niedopuszczalna, albowiem zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani też nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA podkreślił, że w systemie obowiązującego prawa brak jest regulacji, które poddawałyby kognicji sądów administracyjnych akt odnoszący się do zarządzenia dotyczącego upoważnienia sędziego Sądu Najwyższego do tymczasowego wykonywania czynności związanych z organizacją i kierowaniem pracą Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych czynności z zakresu prawa pracy, będącego aktem z zakresu pracy odnoszącego się do sfery wewnętrznej sądownictwa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1-2 p.u.s.a., przez błędne przyjęcie niedopuszczalności skargi i jej odrzucenie, mimo że zaskarżone zarządzenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 19 sierpnia 2025 r. nr 85/2025 stanowi "inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla objęcia zaskarżonego zarządzenia kontrolą sądowoadministracyjną konieczne byłoby istnienie "odrębnej regulacji" poddającej taki akt kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest samodzielną podstawą właściwości w sprawach dotyczących innych aktów/czynności władczych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; III. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 Karty praw podstawowych UE, a także art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC, przez przyjęcie wykładni przepisów p.p.s.a. prowadzącej do pozbawienia skarżącego skutecznej ochrony sądowej przed władczym aktem o charakterze publicznoprawnym ingerującym w jego sytuację prawną wynikającą z ustawy; IV. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawach, przez co należy również rozumieć podmiot administrujący w znaczeniu funkcjonalnym, co wynika z nakazu pro konstytucyjnej wykładni przepisów o kognicji sądów administracyjnych; V. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. (oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepozwalający na kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia, tj. przez poprzestanie na ogólnych, konkluzoryjnych twierdzeniach o "braku zewnętrznego charakteru" i "sferze wewnętrznej sądownictwa" bez merytorycznego odniesienia się do zasadniczych argumentów skargi, w tym do funkcjonalnego rozumienia "organu administracji" i "aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." przyjmowanego w orzecznictwie (m.in.; VI SA/Wa 8158/22; II GZ 134/23). Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2025 r. Pismem procesowym z dnia 29 maja 2026 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyjaśnił na wstępie, że kwestionowane przez skarżącego zarządzenie z dnia 19 sierpnia 2025 r. zostało uchylone na mocy zarządzenia nr 46/2026 z dnia 26 maja 2026 r. Zatem brak jest obecnie w obrocie prawnym substratu zaskarżenia - skarżony akt został wyeliminowany z obrotu prawnego, wobec czego zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, jak również orzekanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zarządzenia z dnia 19 sierpnia 2025 r., jest bezprzedmiotowe. W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2026 r. skarżący w związku z uchyleniem zaskarżonego zarządzenia wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., przy odpowiednim zastosowaniu art. 189 p.p.s.a.; 2) ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 1, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, przy czym skarżący podtrzymuje w całości zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej z dnia 26 lutego 2026 r.; 4) umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia nr 85/2025, wobec jego bezprzedmiotowości, którą skarżący przyznaje, cofając ten wniosek; 5) nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego oraz nieuwzględnienie wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie, o zasądzenie tych kosztów od organu na rzecz skarżącego, względnie o ich wzajemne zniesienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna, pomimo wniosku skarżącego o rozprawę, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym z uwagi na dyspozycję art. 182 § 1 p.p.s.a., który umożliwia rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia sądu I instancji kończącego postępowanie w sprawie, jakim niewątpliwie jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Na wstępie należy odnieść się do podniesionej w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okoliczności związanej z uchyleniem przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zaskarżonego zarządzenia z dnia 19 sierpnia 2025 r. W związku z wyeliminowaniem tego zarządzenia z obrotu prawnego konieczne jest zatem rozważenie, czy okoliczność ta skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji uzasadnia jego umorzenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopuszczalność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, z przyczyn określonych w art. 161 § 1 p.p.s.a., przewiduje art. 189 p.p.s.a. Jednakże może to nastąpić wówczas, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10). Zgodnie bowiem z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie, użycie czasu przeszłego w sformułowaniu "istniały podstawy do umorzenia postępowania" oznacza, że chodzi o podstawy istniejące w postępowaniu przed sądem I instancji. Ziszczenie się później okoliczności odpowiadających takim podstawom nie stanowi przesłanki stosowania przepisu art. 189 p.p.s.a. Ustawodawca nie przewidział mechanizmu pozwalającego na wyeliminowanie z obrotu prawnego wyroku/postanowienia sądu I instancji skutkiem zajścia w toku postępowania kasacyjnego okoliczności czyniącej bezprzedmiotowym postępowanie przed tym sądem (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1840/22; postanowienie NSA z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt GSK 1475/04; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 8 do art. 189; Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 3 do art. 189 oraz przywołany tam wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 551/04; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el. 2021, pkt 9 do art. 189). Zarządzenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego - uchylające zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zarządzenie w przedmiocie upoważnienia sędziego Sądu Najwyższego do tymczasowego wykonywania czynności związanych z organizacją i kierowaniem pracą Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych czynności z zakresu prawa pracy - zostało wydane w dniu 26 maja 2026 r., a więc już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia o odrzuceniu skargi oraz po wniesieniu od tego postanowienia skargi kasacyjnej. Tym samym zdarzenie to nastąpiło już na etapie postępowania kasacyjnego. Nie jest zatem możliwe uznanie, że postępowanie przed Sądem I instancji było bezprzedmiotowe. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie Sądu I instancji, którym zakończono postępowanie z powodu niedopuszczalności skargi, tj. postanowienie o odrzuceniu skargi. Treść tego orzeczenia wyznacza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu. W przypadku odrzucenia skargi, sąd administracyjny nie bada jej zasadności, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie przesądza w niniejszym postępowaniu o zgodności lub niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2025 r. W pierwszej kolejności rozpoznany został najdalej idący zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., sformułowany w pkt V petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności, a swoje orzeczenie uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia w jasny sposób wynikają powody, którymi się kierował Sąd I instancji odrzucając skargę. To zaś, że WSA nie odniósł się do wszystkich argumentów powołanych przez skarżącego, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do istoty sprawy wynika jasno z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Natomiast obowiązek zawarcia w uzasadnieniu elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie obejmuje ustosunkowania się zawsze do wszystkich argumentów powołanych w skardze. Wystarczające jest, aby sąd odniósł się do istoty sprawy w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną orzeczenia. Obowiązkowi temu Sąd I instancji sprostał. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że ich istota sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zarządzenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2025 r. dotyczące upoważnienia sędziego Sądu Najwyższego do czasowego wykonywania czynności związanych z organizacją i kierowaniem pracą Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych czynności z zakresu prawa pracy, podlega kognicji sądu administracyjnego. Innymi słowy, wymaga oceny, czy akt ten może zostać zakwalifikowany – zgodnie ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej – jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie. Mając na uwadze tak zarysowaną istotę sporu, wyznaczoną zarzutami skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Kognicja sądów administracyjnych została ukształtowana w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja RP nie zawiera szczegółowej regulacji właściwości sądów administracyjnych, odsyłając do zakresu określonego w ustawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19). Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co znajduje rozwinięcie w art. 3 § 2 p.p.s.a., określającym katalog spraw podlegających tej kontroli. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13). Przesądza on o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę "jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 190). Wykładnia cyt. przepisu powinna uwzględniać treść art. 58 § 4 p.p.s.a., wedle którego sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W rozpoznawanej sprawie nie wskazano na takie orzeczenie. Zatem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rozwiązanie takie jest konsekwencją konstytucyjnie określonej właściwości sądów administracyjnych, o czym była już mowa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Podkreśla się również, że akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 8/10). Podsumowując, przedmiotem skargi, przewidzianej w zarzucanym przez autora skargi kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą być tego rodzaju akty i czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu; 3) mają charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 4) mają charakter publicznoprawny ("akty i czynności z zakresu administracji publicznej"), co oznacza, że w aspekcie podmiotowym mogą pochodzić od różnych podmiotów prowadzących "działalność administracji publicznej" (organów administracji w ujęciu funkcjonalnym), zaś w aspekcie przedmiotowym muszą zawierać element władztwa administracyjnego, tj. takiego działania, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, które jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (przy czym te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie, gdyż wystarczający jest element jednostronności działania, od którego jest uzależnione korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować dany akt lub czynność, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. w powyższym zakresie komentarz do art. 3 p.p.s.a. [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 oraz [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021 i powołane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w przedmiocie upoważnienia sędziego Sądu Najwyższego do tymczasowego wykonywania czynności związanych z organizacją i kierowaniem pracą Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych czynności z zakresu prawa pracy, wydane zostało przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, niedziałającego jako organ administracji publicznej w powyższym rozumieniu. Punktem wyjścia dla takiej oceny musi być prawidłowa kwalifikacja charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zarządzenie to nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jest aktem o charakterze wewnętrznym, związanym z organizacją i funkcjonowaniem Sądu Najwyższego jako organu władzy sądowniczej. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie objęte skargą zostało wydane na podstawie art. 14 § 1 w zw. art. 102 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, które określają zakres kompetencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Artykuł 14 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym przewiduje szereg uprawnień o charakterze wewnętrznym, związanych z organizacją i funkcjonowaniem Sądu Najwyższego, w tym w szczególności powoływanie i odwoływanie przewodniczących wydziałów w izbach, wydawanie aktów prawa wewnętrznie obowiązującego, wykonywanie czynności związanych z wyborem ławników Sądu Najwyższego, jak również podejmowanie innych działań o charakterze administracyjnym określonych w ustawie, regulaminie Sądu Najwyższego oraz innych aktach normatywnych. W ramach tych kompetencji mieści się także podejmowanie czynności służących zapewnieniu sprawnego funkcjonowania Sądu Najwyższego oraz organizacji jego pracy. Do zakresu działania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego należą ponadto czynności związane z reprezentowaniem tego sądu oraz realizacją jego ustawowych zadań, jednakże również one pozostają w ścisłym związku z jego ustrojową funkcją i nie mają charakteru wykonywania administracji publicznej wobec podmiotów zewnętrznych. Ponadto zgodnie z § 1 Regulaminu Sądu Najwyższego, jego przedmiotem jest m.in. określenie wewnętrznej organizacji Sądu Najwyższego oraz zasad wewnętrznego postępowania, co wskazuje na jego ustrojowo-organizacyjny, a nie administracyjnoprawny charakter. Stosownie zaś do § 3 Regulaminu, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego kieruje pracami Sądu Najwyższego i reprezentuje Sąd Najwyższy na zewnątrz, zapewnia warunki sprawnego rozpoznawania spraw i równomiernego obciążenia sędziów sprawami, wykonuje czynności z zakresu administracji sądowej oraz sprawuje ogólny nadzór nad działalnością administracyjną Sądu Najwyższego. Przepis ten – podobnie jak art. 14 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym – lokuje aktywność Pierwszego Prezesa w sferze zarządzania organizacją pracy sądu, a więc w ramach tzw. administracji sądowej, która ma charakter wewnętrzny i służebny wobec funkcji orzeczniczej. Regulamin przewiduje wydawanie przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zarządzeń dotyczących struktury organizacyjnej oraz funkcjonowania jednostek organizacyjnych Sądu Najwyższego (por. § 4 pkt 2), a także szeregu innych czynności o charakterze organizacyjnym, kadrowym i technicznym. Tego rodzaju akty – ze swej istoty – nie są kierowane na zewnątrz, lecz regulują organizację pracy sędziów i jednostek organizacyjnych. Zatem wydanie zarządzenia w przedmiocie czasowego powierzenia określonych czynności stanowi przejaw wewnętrznego kierownictwa organizacyjnego w ramach Sądu Najwyższego, a tym samym nie stanowi przejawu władztwa administracyjnego w znaczeniu publicznoprawnym. Natomiast ocena legalności przedmiotowego zarządzenia pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy, o czym już była mowa na wstępie. W konsekwencji należy uznać, że zarządzenie będące przedmiotem niniejszej sprawy dotyczy organizacji pracy Sądu Najwyższego i relacji wewnętrznych w jego strukturze. Brak jest tu elementu zewnętrzności oraz publicznoprawnego władztwa, które są konstytutywne dla aktów podlegających kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do sądu zagwarantowane w Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Wprawdzie prawo do rozstrzygnięcia sprawy jest elementem prawa do sądu, jednak należy uznać, że prawo do rozstrzygnięcia sprawy oznacza możliwość uzyskania rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, przy założeniu, że postępowanie mogło być skutecznie wszczęte i mogło w ten sposób toczyć się (zob. P. Grzegorczyk, K. Weitz, M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja. Komentarz, T. I, Warszawa 2016, s. 1149). Stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poza spełnieniem wymagań niezależności, bezstronności i niezawisłości, rozpoznający sprawę sąd musi jeszcze być właściwy. Posłużenie się przez ustrojodawcę tym przymiotnikiem wskazuje, że czynienie użytku z prawa do sądu ma następować nie przed jakimkolwiek sądem, lecz tylko właściwym ze względu na przedmiot sprawy (materię sporu) (tak J. Boć [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej; J. Boć, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 91 oraz A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, PiP 2003, z. 4, s. 31). Zatem twierdzenia skarżącego, że zostało ograniczone jego prawo do sądu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W obowiązującym w Polsce porządku konstytucyjnym prawo do sądu nie jest nieograniczone, a w rozpoznawanej sprawie prawo to jest ograniczone procedurą sądowoadministracyjną, która została szczegółowo wskazana na wstępie. Wobec tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt I-IV petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną, podzielając ocenę prawną i argumentację Sądu I instancji. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, należy wskazać, że wobec jego uchylenia przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, wniosek ten stał się bezprzedmiotowy. Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Brak jest również podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zawartego w piśmie procesowym z dnia 29 maja 2026 r. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto bowiem unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).