II GSK 126/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8370/22 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 października 2022 r. nr BP.502.67.2021.1186.GD11.263784 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz kary pieniężnej za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok w zaskarżonej części obejmującej pkt 1, 2 i 4 i w tym zakresie skargę oddala, 2. zasądza od M.K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zwraca z urzędu Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 170 (sto siedemdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. sygn. VI SA/Wa 8370/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 października 2022 r. nr BP.502.67.2021.1186.GD11.263784 w przedmiocie kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia i za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 22 stycznia 2021 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M.K. kwotę 120 złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 13 listopada 2020 r. na drodze ekspresowej S6 funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów (złożonego z trzyosiowego ciągnika samochodowego i pięcioosiowej naczepy), którym wykonywano w imieniu M.K. przewóz drogowy z ładunkiem 2 kontenerów (ładunek podzielny). W trakcie kontroli zważono pojazd członowy przy zastosowaniu przenośnej wagi do pomiarów ważenia pojazdów w ruchu marki EWP-WWSE-031, która legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji ponownej. W wyniku tego pomiaru ustalono, że: – nacisk na podwójnej osi napędowej wynosi 22,2 t, a zatem przekracza wartość dopuszczalną o 6,2 t (co stanowi 38,75%), – nacisk na pojedynczej osi nienapędowej wynosi 10,9 t, a zatem przekracza wartość dopuszczalną o 0,9 t (co stanowi 9%), – rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów wynosi 70,25 t, a zatem przekracza wartość dopuszczalną o 30,25 t (co stanowi 75,62%), – nacisk na potrójnej osi nienapędowej naczepy wynosi 30,75 t, a zatem przekracza wartość dopuszczalną o 3,75% (co stanowi 13,88%). Ustalono też, że skarżący nie ma zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Przejazd pojazdu nienormatywnego nie był również pilotowany. Decyzją z 22 stycznia 2021 r. organ I instancji, na podstawie m.in. art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.) w związku z art. 64, art. 140aa i art. 140ab ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm., dalej: p.r.d.) nałożył na skarżącego karę pieniężną za: 1. naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II (kara 15 000 zł); 2. brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie (kara 3 000 zł). W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z 11 października 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu GITD w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł stwierdził w szczególności, że zespół pojazdów, którego m.in. naciski osi lub rzeczywista masa całkowita są większe od wartości dopuszczalnych, jest pojazdem nienormatywnym. Natomiast ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii, przy czym z lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. wynika, że zezwolenie kategorii VII jest wydawane na przejazd pojazdu: o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI oraz o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Odnośnie kary pieniężnej za naruszenie polegające na braku wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, GITD powołał się na art. 140aa ust. 1a p.r.d. Dodał, że z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTBiGM z 23 maja 2012 r. wynika, że jeżeli pojazd nienormatywny przekracza masa całkowitą wynoszącą 60 t, to powinien być pilotowany przez jeden pojazd wykonujący pilotowanie. Zaznaczył, że podczas pilotowania pilot zapewnia właściwą organizację przejazdu pojazdów nienormatywnych zgodnie z warunkami zawartymi w zezwoleniu albo warunkami określonymi przez zarządcę dla przejazdu pojazdu nienormatywnego przez most lub wiadukt. GITD wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono, że pojazd członowy nie był pilotowany przez jeden pojazd, mimo że jego rzeczywista masa całkowita wynosiła 70,25 t. W konsekwencji GITD uznał, że za to naruszenie należało skarżącemu wymierzyć karę pieniężną określoną w art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d. w wysokości 3 000 zł. Zdaniem GITD uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym i pilotowanie przejazdu na warunkach i w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2 p.r.d., to dwa niezależne od siebie obowiązki, których naruszenie sankcjonowane jest w oparciu o różne podstawy prawne. W sytuacji zaistnienia naruszenia obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego oraz obowiązku zapewnienia właściwej liczby pojazdów pilotujących, jakkolwiek odpowiedzialność ponosić będzie ten sam podmiot (podmiot wykonujący przejazd), to jednak nie wystąpi tożsamość przedmiotowa sprawy, albowiem nadal będziemy mieli do czynienia z dwoma odmiennymi podstawami prawnymi rozstrzygnięcia i odrębnymi obowiązkami podmiotu wykonującego przejazd. GITD wskazał również, że nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Uznał, że nie można przyjąć, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, skoro zlecając transport miał świadomość, że ładunek przekracza dopuszczalne normy. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie kary w wysokości 3 000 zł i w tej części umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz oddalił skargę w pozostałej części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 11 ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw w tej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy p.r.d. obowiązujące przed wejściem w życie wspomnianej ustawy nowelizującej, przewidujące m.in. zezwolenia kategorii VII oraz odpowiedzialność za brak i "jak za brak" takich zezwoleń. Sąd I instancji odwołał się do treści art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab p.r.d. i wyjaśnił, że nałożenie przez organ administracji publicznej kary pieniężnej jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII wymagało uprzedniego ustalenia, że pojazd, którym wykonywano przejazd przekraczał wymiary i rzeczywistą masę całkowitą o wartości większe od przekroczeń wskazanych w przypadku zezwoleń kategorii I-VI, a ponadto że przekraczał normy nacisku osi ustalone prawem oraz o ile procent te przekroczenia odbiegały od normy. Poza tym konieczne było ustalenie, kto był podmiotem wykonującym przejazd, ponieważ to on jest adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. W ocenie sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji GITD wywiązał się należycie z powyższych obowiązków (a przez to nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), ponieważ ustalając stan faktyczny prawidłowo przyjął, że skontrolowany przejazd był wykonywany pojazdem, który przekraczał dopuszczalne normy zarówno w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, jak i w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, co ustalono na podstawie wyników ważenia dokonanego podczas kontroli drogowej. Zdaniem sądu I instancji, nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, że proces ważenia przebiegał nieprawidłowo. Pojazd członowy został zważony przy pomocy przenośnej wagi do pomiarów dynamicznych (EWP-WWSE-31), a kontrolujący dysponowali świadectwem legalizacji dla tej wagi, ważnym do 8 lutego 2022 r. Z kolei z dołączonej do akt kopii instrukcji użytkownika tej wagi wynika, że została ona zaprojektowana do tworzenia stacji ważenia pojazdów z funkcjami pomiarów nacisków osi oraz wyznaczania masy całkowitej każdego rodzaju pojazdu i każdego rodzaju przewożonego ładunku. Zauważono, że kierowca skontrolowanego pojazdu członowego nie kwestionował wyników ważenia. Sąd I instancji wskazał, że z protokołu kontroli wynika, że rzeczywista masa całkowita pojazdu członowego wynosiła 70,25 t, podczas gdy dopuszczalna masa całkowita takiego zespołu pojazdów nie może przekraczać 40 t, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. W konsekwencji masa zespołu pojazdów (wyższa niż 60 t, wskazane w przypadku zezwolenia kategorii VI) przekraczała wartość dopuszczalną o ponad 75%. Ponadto na podstawie wykonanych w trakcie kontroli pomiarów nacisków poszczególnych osi zespołu pojazdów kontrolujący uzyskali wyniki, które wskazywały na przekroczenia w zakresie podwójnej osi napędowej, pojedynczej osi nienapędowej, a także potrójnej osi nienapędowej przyczepy. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo zastosowały art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 140ab ust. 2 p.r.d. przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł jak za brak zezwolenia kategorii VII. WSA ocenił również, że GITD zasadnie uznał, iż dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. Natomiast, co do kwestii zastosowania art. 140aa ust. 1 pkt 1 p.r.d., to zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W zakresie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie Sąd I instancji przyjął, że działanie organów nie było prawidłowe. WSA wskazał, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że zgodnie z art.140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Dyspozycją powołanego przepisu objęte są zatem dwie sytuacje faktyczne wzajemnie się wykluczające: 1. brak zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego lub 2. przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 140ab ust. 2 tej ustawy w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia, co koresponduje z dyspozycją art. 140aa ust. 1 p.r.d., który wprowadza zasadę wymierzania kar pieniężnych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Organ nie ma więc podstawy prawnej do nałożenia na przedsiębiorcę dwóch kar jednocześnie za brak zezwolenia i za naruszenie warunków zezwolenia. Pilotowanie pojazdu w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. możliwe jest, zdaniem WSA, tylko w przypadku, dozwolonego ruchu pojazdu nienormatywnego, na podstawie wydanego zezwolenia, a nie przejazdu pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący nie posiadał zezwolenia na ruch pojazdu nienormatywnego, nie mogą więc mieć zastosowania w sprawie sankcje przewidziane w przypadku naruszenia zasad dozwolonego ruchu pojazdu nienormatywnego, o którym mowa w art. 64 ust. 1, a taką zastosował w sprawie organ. Są to dwie wzajemnie wykluczające się sytuacje, tym bardziej, że art. 140ab p.r.d. jednoznacznie kwestię tę reguluje, wskazując, że w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Skoro strona nie posiadała zezwolenia i nie wykonywała, dozwolonego ruchu pojazdem nienormatywnym, o którym mowa w art. 64 ust. 1 p.r.d., to nie tylko nie mogła naruszyć jego warunków, ale nie była w stanie ich spełnić, w szczególności warunków pilotowania zespołu pojazdów. WSA wskazał ponadto, że przedmiotem przejazdu był ładunek podzielny, doszło więc do naruszenia zakazu określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d. i otrzymanie przez stronę zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym w ogóle nie było możliwe, co wynika wprost z powołanego art. 64 ust. 2. Wobec tego, że w sprawie zaistniała sytuacja, która nie wymaga dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem Sąd orzekł, że wymierzenie stronie kary na podstawie art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d. nie znajduje uzasadnienia prawnego, zaistniała również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, o czym WSA orzekł w pkt 2 sentencji wyroku z 29 czerwca 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik organu zaskarżając powyższy wyrok w części pkt 1, 2 i 4. Pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 pkt 3, art. 64 ust. 2, art. 64b ust. 5, art. 140aa ust. 1, ust. 1a i ust. 3a pkt 1, art. 140ab ust. 2 i ust 3 pkt 1 p.r.d. w zw. z § 1 pkt 1, § 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że karę za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie można nałożyć na podmiot wykonujący przejazd wyłącznie w przypadku, gdy przewóz pojazdem nienormatywnym dotyczy ładunku niepodzielnego, a także podzielnego, ale tylko na podstawie zezwolenia kategorii II i kategorii I (do 13 marca 2021 r., obecnie tylko kategorii I), podczas gdy jest to odrębna sankcja, nakładana na podstawie odrębnego przepisu, której warunkiem zastosowania jest zaistnienie określonego stanu faktycznego w postaci stwierdzenia przejazdu pojazdem, którego masa lub wymiary nakazują jego pilotowanie przez określoną liczbę pojazdów, a nałożenie kary nie jest uzależnione od posiadania lub możliwości uzyskania zezwolenia na przewóz pojazdem nienormatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Brak przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podane w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). W tym miejscu należy zaznaczyć, iż skargą kasacyjną objęta została wyłącznie część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tj. punkt 1, 2 i 4 tego rozstrzygnięcia, a zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczą się wyłącznie do oceny zasadności uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 22 stycznia 2021 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, jak również umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie oraz zasądzenia od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M.K. kwoty 120 złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. W pozostałej, niezaskarżonej części, tj. w zakresie punktu 3, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący, który nie posiadał zezwolenia odpowiedniej kategorii na przewóz pojazdem nienormatywnym i dodatkowo nie mógł był go uzyskać z uwagi na fakt, że przewożony ładunek był podzielny i jednocześnie pojazd skarżącego nie był pojazdem wolnobieżnym, ciągnikiem rolniczym albo zespołem pojazdów składającym się z pojazdu wolnobieżnego lub ciągnika rolniczego i przyczepy specjalnej, może ponosić odpowiedzialność administracyjną za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie. Należy przy tym nadmienić, że wobec skarżącego w wyniku tej samej kontroli doszło do nałożenia zaskarżoną decyzją kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych zespołem pojazdów złożonej z liczby pojazdów większej niż określona w art 62 ust 4 p.r.d., na który wymagane jest zezwolenie kategorii VII, z naruszeniem zakazu przewozu ładunków innych niż ładunek niepodzielny oraz w odrębnej decyzji organ nałożył karę pieniężną za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona (art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku, wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Z kolei art. 64 ust. 1 p.r.d. stanowi, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem: 1) uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy; 2) przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1; 3) pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami; 4) zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Na podstawie ust. 2 art. 64 p.r.d., zabroniony jest przewoź pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwolenia kategorii II i kategorii I (do 13 marca 2021 r., obecnie tylko kategorii I). Natomiast zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 1a art. 140aa p.r.d. stanowi, że w przypadku braku: 1) wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, 2) wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie, 3) wymaganego szkolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 3a, przez pilota - nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Warto przy tym odnotować, że art. 140ab ust. 1 i 3 p.r.d. przewiduje osobną karę pieniężną za brak zezwolenia, za naruszenie warunków zezwolenia oraz za naruszenia zasad dotyczących pilotowania pojazdu nienormatywnego. Przepisy dotyczące pilotowania pojazdów nienormatywnych zostały dodane na podstawie ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481). W projekcie do tego aktu normatywnego stwierdzono, że nowe brzmienie art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. stanowi przepis materialny dla przepisów o administracyjnych karach pieniężnych w art. 140aa ust. 1a pkt 1 i 2 p.r.d. oraz upoważnienia z art. 64i ust. 2 p.r.d., które przestanie być blankietowe. Wydane na tej podstawie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 5 czerwca 2012 r. w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 629) regulują kwestie wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, wymaganego wyposażenia i oznakowania tego pojazdu, a także sposób pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego. Nowe brzmienie art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. wskazuje, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami. Dodane również przepisy w art. 140aa ust. 1a i 3a p.r.d. oraz art. 140ab ust. 3 p.r.d. pozwalają nałożyć karę pieniężną za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie oraz wymaganego wyposażenia i oznakowania tego pojazdu. Natomiast za sposób pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego niezapewniający bezpieczeństwa w ruchu drogowym odpowiedzialny jest pilot. W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym pojazd skarżącego był pojazdem nienormatywnym. Wystarczającą bowiem przesłanką do uznania za pojazd lub zespół pojazdów nienormatywny jest ustalenie, że naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym. W niniejszej sprawie niewątpliwie zarówno nacisk osi jak i rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów skarżącego przekraczały dopuszczalne wartości. Ponadto przewożony ładunek był podzielny. Skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia na jego przewóz, gdyż w ogóle nie było możliwości jego uzyskania z uwagi właśnie na podzielność ładunku. Stąd ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest sporny. Sąd I instancji przyjął, że brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie należy zaliczyć do tzw. warunków zezwolenia. Z kolei dyspozycją art. 64 ust. 1 p.r.d. objęte są dwie wzajemnie wykluczające się sytuacje faktyczne: 1. brak zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego i 2. przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Stąd organ nie miał, zdaniem Sądu I instancji, podstawy prawnej do nałożenia na przedsiębiorcę dwóch kar jednocześnie za brak zezwolenia i za naruszenie warunków zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna, co wynika z faktu, że warunki dotyczące pilotowania nie należą do warunków określonych dla danego zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 p.r.d. i następnie w art. 140 aa ust. 1 p.r.d. Na wstępie należy zaznaczyć, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. "Jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, /w:/ R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225). Stąd "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jako luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość" (por. wyrok NSA z: 10 grudnia 2021 r., I OSK 817/21, 12.11.2025 r., III OSK 2328/24, LEX nr 3941874). Przede wszystkim dokonując wykładni przepisów w niniejszej sprawie na uwadze należy mieć, że przepisy dotyczące pilotowania zostały dodane do ustawy Prawo o ruchu drogowym w 2018 r. Nowelizacja została dokonana w specyficzny sposób, a mianowicie przepisy dotyczące pilotowania zostały ukształtowane jako odrębne jednostki redakcyjne od tych dotyczących warunków określonych dla danego zezwolenia. Świadczy o tym nie tylko wprowadzenie ich w formie odrębnych jednostek redakcyjnych, ale również odrębne delegacje do wydania stosownych przepisów wykonawczych w formie rozporządzenia. Stąd odrębne rozporządzenie zostało wydane w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, a inne w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na § 10 i § 11 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, które wprowadzają specyficzne warunki dotyczące na przykład wyznaczenia trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego, jak również możliwości przykładowo wydania przez właściwy organ zezwolenia określającego warunki przejazdu pojazdu nienormatywnego co do terminu oraz godzin przejazdu, prędkości przejazdu, organizacji ruchu, zabezpieczenia urządzeń technicznych umieszczonych w pasie drogowym, czy zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Również budowa art. 140aa p.r.d. wskazuje na odrębne sankcje za: 1. brak przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia oraz 2. brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie lub wymaganego szkolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 3a p.r.d., przez pilota. Nie jest również hipotetycznie wykluczona sytuacja, że w konkretnym przypadku, mimo braku stosownego zezwolenia, pojazd nienormatywny będzie prawidłowo pilotowany i wówczas zachowanie będzie jedynie realizowało przesłanki deliktu polegającego na przejeździe pojazdem nienormatywnych bez posiadanego zezwolenia. Obowiązek pilotowania wynika bowiem z konieczności zapewnienia bezpiecznego przejazdu pojazdu nienormatywnego, jak również potrzeby ochrony bezpieczeństwa innych użytkowników drogi. Należy więc przyjąć, że zarówno wykładnia językowa, systemowa jak i funkcjonalna przemawiają za uznaniem naruszenia warunków dotyczących pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego za odrębne od warunków określonych dla takiego zezwolenia. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że ukaranie skarżącego za brak posiadania zezwolenia skonsumowało delikt w postaci wykonywania przejazdu niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Tym niemniej nie pochłonęło ono deliktu administracyjnego polegającego na braku wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, gdyż delikt ten jest odrębnym zachowaniem naruszającym przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżący nie mógł otrzymać w ogóle zezwolenia skoro ustawodawca w art. 140ab ust. 2 przyjął, że w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Stąd zachowanie naruszające zakaz określony w art. 64 ust. 2 p.r.d. nie pochłania zachowania polegającego na naruszeniu art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Konkludując należy przyjąć, że w przypadku naruszenia zakazu poruszania się pojazdami nienormatywnymi odrębna sankcja administracyjna może być nałożona zarówno za brak stosownego zezwolenia (ewentualnie za naruszenie warunków tego zezwolenia) oraz za naruszenie przepisów dotyczących pilotowania pojazdu nienormatywnego. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, a następnie rozpoznał skargę M.K. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Jednocześnie na podstawie art. 225 p.p.s.a. zarządzono zwrot z rachunku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwoty 170 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej, jako wartość przedmiotu sporu podano kwotę 3 000 zł. Pobierając wpis od skargi kasacyjnej Przewodniczący Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie błędnie przyjął, że wartość ta wynosi 18 000 zł, pomijając, że zaskarżony wyrok stał się prawomocny w pkt 3, tj. w części oddalającej skargę na decyzję w sprawie naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II (kara 15 000 zł) i że skarga kasacyjna wniesiona została jedynie w części obejmującej punkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku, tj. w części odnoszącej się do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie.