II GSK 130/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 595/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 października 2015r., sygn. akt III SA/Łd 595/15 oddalił skargę M.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał M.K. płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej kwocie 72 558,32 zł, wskazując, że w roku 2013 nie zachowała powierzchni wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie. Nie zgłosiła działek rolnych; C – 0,30ha na działce ew. 45/1, G – 0,28 ha na działce ew. 216/1 i H – 0,23 ha na działce ew. 220. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego PROW na lata 2007-2013 określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013 r. poz. 361, dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Organ oparł się na raporcie z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2014 r. oraz wnioskach i załącznikach z lat 2012, 2013, 2014. Organ podkreślił, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 strona zadeklarowała w ramach pakietu 2.3 Rolnictwo ekologiczne, trwałe użytki zielone (TUZ) o powierzchni 1,29 ha położone na działkach ewidencyjnych nr: 45/1 (działka rolna C o powierzchni 0,30 ha), 216/1 (działka rolna G o powierzchni 0,28 ha), 220 (działka rolna H o powierzchni 0,23 ha), 39/2 (działka rolna E o powierzchni 0,48 ha). Na podstawie decyzji z dnia 3 października 2013r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał M.K. płatność rolnośrodowiskową do deklarowanej powierzchni TUZ, tj. do powierzchni 1,29 ha; powierzchnia ta objęta została 5 - letnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 strona zadeklarowała w ramach pakietu 2.3 Rolnictwo ekologiczne, trwale użytki zielone (TUZ) o powierzchni 0,48 ha położone na działce ewidencyjnej nr: 39/2. Z kolei we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, strona zadeklarowała w ramach pakietu 2.3 Rolnictwo ekologiczne, trwale użytki zielone (TUZ) o powierzchni 1,29 ha położone na działkach ewidencyjnych nr: 45/1 (działka rolna C o powierzchni 0,30 ha), 216/1 (działka rolna G o powierzchni 0,28 ha), 220 (działka rolna H o powierzchni 0,23 ha), 39/2 (działka rolna E o powierzchni 0,48 ha). Organ odwoławczy stwierdził, że w 2013r. strona zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2.3 jedynie działkę rolną E o powierzchni 0,48 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 39/2. Natomiast na pozostałych działkach ewidencyjnych, na których w 2012r. strona deklarowała TUZ i podjęła 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zadeklarowała: w ramach działki ewidencyjnej nr 45/1 działkę rolną B/B1 mieszankę traw z motylkowymi na powierzchni 1,10 ha; w ramach działki ewidencyjnej nr 216/1 działkę rolną F/F1 mieszankę traw z motylkowymi na powierzchni 5,50 ha. Strona nie zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej działki ewidencyjnej o nr 220. W sekcji VIII wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" strona nie zadeklarowała działek rolnych z grupą upraw JPO TUZ/PRŚ na działkach ewidencyjnych nr: 45/1, 216/1, 220 (wykreśliła je z wniosku spersonalizowanego). W sekcji VII wniosku " Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych": wykreśliła działkę ewidencyjną nr 220; w kolumnie nr 10 strona wskazała powierzchnię gruntów rolnych ogółem na działkach ewidencyjnych nr 45/1 (działka rolna B/B1 1,10 ha) i 216/1 (działka rolna F/F1 5,50 ha),obejmującą wyłącznie powierzchnię mieszanki traw z motylkowymi, w kolumnie nr 11 strona nie wskazała w ramach działek ewidencyjnych nr 45/1 i 216/1 powierzchni gruntów rolnych niezgłoszonych do programów pomocowych, tj. powierzchni TUZ deklarowanej w 2012r. i objętej 5 - letnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Na działce ewidencyjnej nr 45/1 strona zadeklarowała jedynie działkę rolną B/B1 -JPO/UPO/PRŚ - mieszankę traw z motylkowymi o powierzchni 1,10 ha oraz oznaczyła na załączniku graficznym położenie ww. działki. Organ odwoławczy podkreślił, że w 2012 r. strona deklarowała do płatności na ww. działce ewidencyjnej działki rolne: C TUZ o pow. 0,30 ha oraz B/B1 mieszankę traw z motylkowymi o pow. 1,10 ha. Dokonując porównania załączników graficznych z lat 2012 i 2013 organ stwierdził, że działka rolna B/B1 deklarowana w 2013 r. obejmuje obszar działki ewidencyjnej nr 45/1, na którym w 2012 r. strona oznaczyła położenie działek rolnych C oraz B/B1. W raporcie z kontroli wskazano, że powierzchnia zmierzona mieszanki traw z motylkowymi w ramach działki ewidencyjnej nr 45/1 wynosi 1,25 ha i odpowiada powierzchni stwierdzonej, jest zatem większa od powierzchni deklarowanej we wniosku (zastosowano kod DR13-), co dodatkowo potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz szkice działki. Z treści raportu z kontroli nie wynika, aby stwierdzono TUZ na ww. działce ewidencyjnej. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 strona zadeklarowała na działce ewidencyjnej nr 45/1 dwie działki rolne: B mieszankę traw z motylkowymi na pow. 0,80 ha i C TUZ na pow. 0,30 ha. Łączna ich powierzchnia wynosi 1,10 ha i odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo i deklarowanej do płatności w 2013 r. jako mieszanka traw z motylkowymi. Również położenie działki rolnej C na załączniku graficznym potwierdza, że działka ta jest zlokalizowana na powierzchni działki 45/1, która w 2013r. deklarowana była jako powierzchnia wykorzystywana pod uprawę traw z motylkowymi. Na działce ewidencyjnej nr 216/1 strona zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej jedynie działkę rolną F/F1 - JPO/UPO/PRŚ - mieszanka traw z motylkowymi o powierzchni 5,50 ha. Organ zwrócił uwagę, że w 2012 r. strona deklarowała do płatności na ww. działce ewidencyjnej działki rolne: G TUZ opow. 0,28 ha oraz F/F1 mieszankę traw z motylkowymi o pow. 5,67 ha. Dokonując porównania załączników graficznych z lat 2012 i 2013 organ stwierdził, że działka rolna F/F1 deklarowana w 2013 r. obejmuje obszar działki ewidencyjnej nr 216/1, na którym w 2012 r. strona oznaczyła położenie działek rolnych G TUZ oraz F/F1. W raporcie z kontroli wskazano, że powierzchnia zmierzona mieszanki traw z motylkowymi w ramach działki ewidencyjnej nr 216/1 wynosi 5,61 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosi 5,50 ha co dodatkowo potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz szkice działki. Również z treści raportu z kontroli nie wynika, aby stwierdzono TUZ na ww. działce ewidencyjnej. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 strona zadeklarowała na działce ewidencyjnej nr 216/1 dwie działki rolne: F mieszanka traw z motylkowymi na pow. 5,22 ha i G TUZ na pow. 0,28 ha. Łączna ich powierzchnia wynosi 5,50 ha i odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo i deklarowanej do płatności w 2013 r. Położenie działki rolnej G na załączniku graficznym potwierdza, że działka ta jest zlokalizowana na powierzchni działki 216/1, która w 2013r. deklarowana była jako powierzchnia wykorzystywana pod uprawę traw z motylkowymi. W 2013r. strona wykreśliła z wniosku działkę ewidencyjną nr 220, na której w 2012 r. deklarowała do płatności działką rolną H JPOTUZ/RŚ o powierzchni 0,23 ha. Działka nie została skontrolowana z uwagi na to, że nie została zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Działka ta została ponownie zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ stwierdził, że M.K. nie zachowała TUZ na działkach ewidencyjnych o nr 45/1, 216/1, 220 i dokonała zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, naruszając przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. § 2 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, § 38 ust. 6. W analizowanym stanie faktycznym doszło do zmiany uprawy. W toku prowadzonego postępowania zarówno strona, jak i pełnomocnik nie przedstawili żadnych dowodów, z których wynikałoby, że w 2013 r. M.K. użytkowała trwałe użytki zielone zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr 45/1, 216/1, 220. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę M.K. na powyższą decyzję nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników.(Dz.U. UE l nr 316 poz.1). W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wysokość płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Organy administracji uznały, że skarżąca w 2013r. nie zachowała trwałych użytków zielonych na trzech działkach ewidencyjnych (nr 45/1,216/1 i 220) czym zmieniła zobowiązanie rolnośrodowiskowe i co uzasadniało zmniejszenie płatności na ten rok o 20%. Skarżąca natomiast podnosi, że w 2013r. zachowała trwałe użytki zielone na działkach ewidencyjnych nr 216/1 i 220 tyle, że nie zgłosiła ich do płatności w 2013r. zaś odnośnie do działki nr 45/1 to w 2013r. zmieniono plan działalności rolnośrodowiskowej poprzez wyeliminowanie trwałych użytków zielonych na tej działce. W związku z czym brak było podstaw do zmniejszenia jej płatności. Sąd I instancji podniósł, że pięcioletni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej rozpoczął się w dniu 15 marca 2012r. We wniosku o przyznanie płatności na 2012r. M.K. zadeklarowała w ramach pakietu 2.3 trwałe użytki zielone (TUZ) o powierzchni 1,29 ha. Na 2012r. skarżącej przyznano płatność rolnośrodowiskową na deklarowanej powierzchni trwałych użytków zielonych – 1,29 ha. Natomiast w 2013r. M.K. zadeklarowała do płatności trwałe użytki zielone o powierzchni 0,48 ha W związku z czym powstała wątpliwość czy niezadeklarowanie do płatności na 2013r. powierzchni trwałych użytków zielonych na działkach ewidencyjnych nr 45/1, 216/1 i 220 oznacza zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego w postaci niezachowania trwałych użytków zielonych na wymienionych działkach i w konsekwencji pomniejszenie płatności na 2013r. Sąd I instancji stwierdził, że rolnik ubiegający się o płatność rolnośrodowiskową zobowiązuje się realizować pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W sytuacji gdy w wymienionym planie skarżąca zobowiązała się zachować trwałe użytki zielone na powierzchni 1,29 ha to winna realizować to zobowiązanie przez okres 5 lat. Konsekwencją przyjęcia takiego zobowiązania jest obowiązek rolnika deklarowania do płatności przez 5 lat tych działek na których miały być zachowane trwałe użytki zielone. Umożliwia to bowiem skontrolowanie przez organ administracji zadeklarowanych działek celem sprawdzenia czy realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Brak zgłoszenia działek w kolejnych latach może oznaczać, że rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Kontroli podlegają bowiem jedynie działki zadeklarowane do płatności. W sytuacji gdy rolnik w ramach pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego zobowiązuje się zachować trwałe użytki zielone na działkach rolnych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej to ma obowiązek wskazać te działki we wnioskach o przyznanie płatności w kolejnych pięciu latach. Umożliwia to bowiem skontrolowanie czy zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane na tych działkach. W przypadku gdy tego nie uczyni to oznacza, że rezygnuje z realizacji zobowiązania w danym roku na tych działkach, które nie zostały zgłoszone. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w 2013r. wykreśliła z płatności działkę ewidencyjną nr 220 oraz dokonała zmniejszenia powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr 45/1 i 2016/1. Jednocześnie nie wskazała w ramach działek ewidencyjnych nr 45/1 i 216/1 powierzchni gruntów rolnych niezgłoszonych do programów pomocowych tj. powierzchni trwałych użytków zielonych deklarowanych w 2012r. i objętych pięcioletnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (sekcja VII kolumna 11 wniosku w aktach administracyjnych). W postępowaniu administracyjnym M.K. nie wyjaśniła dlaczego w 2013r. wykreśliła z płatności działkę ewidencyjną nr 220 oraz zmniejszyła powierzchnię gruntów rolnych na działkach nr 45/1 i 216/1. Na rozprawie w dniu 16 września 2015r. jej pełnomocnik podniósł natomiast, że odnośnie działek 216/1 i 220 chodziło o uproszczenie wniosku zaś niezgłoszone działki miały drobną, marginalną powierzchnię. W ocenie Sądu skoro skarżąca w 2013r. nie zgłosiła do płatności wszystkich działek objętych pięcioletnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym to świadczy, że zaprzestała realizacji tego zobowiązania na tych działkach w danym roku. Uznał za niewiarygodną i nieprzekonującą - podnoszoną na etapie skargi przyczynę niezgłoszenia działek do płatności – mianowicie, że chodziło o uproszczenie wniosku i niewielką powierzchnię trwałych użytków zielonych. Przyczyna ta nie była zgłaszana w postępowaniu przed organami administracji. W sytuacji gdyby skarżącej faktycznie chodziło jedynie o uproszczenie wniosku to winna zaznaczyć w sekcji VII kolumna 11 wniosku powierzchnię działek niezgłoszonych do płatności mimo realizacji na nich zobowiązania rolnośrodowiskowego. Umożliwiłoby to skontrolowanie czy na działkach nr 216/1 i 220 faktycznie jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe mimo niezadeklarowania tych działek do płatności. Odnośnie do działki ewidencyjnej nr 45/1 to pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 16 września 2015r. podniósł, że w 2013r. była modyfikacja planu działalności rolnośrodowiskowej polegająca na braku trwałych użytków zielonych na tej działce. W związku z czym w 2013r. na działce nr 45/1 nie było TUZ. Dokumenty dotyczące zmiany planu rolnośrodowiskowego zostały załączone do pisma procesowego z 18 września 2015r. Okoliczność ta również nie była wcześniej podnoszona ani w postępowaniu administracyjnym ani w skardze. Sąd I instancji stwierdził, że zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w planie działalności rolnośrodowiskowej jest dopuszczalna jedynie wyjątkowo w przypadkach wskazanych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. W szczególności dotyczy to przypadków określonych w § 6 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Nie każda zatem zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłoszona przez rolnika jest skuteczna. Analiza dokumentów skarżącej załączonych do pisma procesowego z 18 września 2015r. nie wskazuje aby na działce ewidencyjnej nr 45/1 zmieniono zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie trwałych użytków zielonych. Z dokumentów tych wynika, że na działce nr 45/1 na powierzchni 1,10 ha winna być mieszanka traw z motylkowymi czyli tak jak przyjęto to wcześniej w planie działalności rolnośrodowiskowej. Złożone dokumenty nie wskazują natomiast aby zmieniono powierzchnię trwałych użytków zielonych na wymienionej działce. Analiza całego zebranego materiału dowodowego, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że nie doszło do skutecznej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013r. polegającej na wyeliminowaniu trwałych użytków zielonych z działki nr 45/1. Konsekwencją niezachowania przez skarżącą w 2013r. trwałych użytków zielonych na działkach ewidencyjnych 45/1,216/1 i 220 było pomniejszenie płatności w tym roku o 20% stosowanie do § 38 ust.6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. M.K. nie kwestionowała prawidłowości wyliczenia tego zmniejszenia. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe wykazało, iż skarżąca zmieniła pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe poprzez niezachowanie trwałych użytków zielonych na działkach ewidencyjnych nr 45/1,216/1 i 220. Skarżąca nie zgłosiła bowiem do płatności trwałych użytków zielonych na trzech wymienionych działkach ani nie zaznaczyła w sekcji VII kolumna 11 wniosku o płatność powierzchni gruntów rolnych niezgłoszonych do programów pomocowych tj. powierzchni TUZ objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Oznacza to, że zrezygnowała z realizacji w tym roku zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie trwałych użytków zielonych. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednocześnie, iż doszło do skutecznej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wyeliminowania trwałych użytków zielonych na działce nr 45/1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.K., domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173), przez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wynikającym z braku wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zakresu prowadzonej przez producenta rolnego działalności związanej z prowadzeniem działalności rolniczej objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym mimo jej niezadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegające na jego błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem przez Sąd I instancji, że wykładnia tego przepisu oznacza konieczność deklarowania do płatności powierzchni gruntu objętej zobowiązaniem, gdy w rzeczywistości językowa wykładnia tego przepisu wskazuje na obowiązek prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni objętej zobowiązaniem, a nie deklarowaniem powierzchni do wniosku o przyznanie płatności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Przyjmuje się, że przypadku gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Bowiem w sytuacji, w której właściwa wykładnia prawa materialnego powinna wyznaczać kierunek postępowania dowodowego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegające na jego błędnej wykładni, przejawiającej się uznaniem przez Sąd I instancji, że wykładnia tego przepisu oznacza konieczność deklarowania do płatności powierzchni gruntu objętej zobowiązaniem gdy w rzeczywistości językowa wykładnia tego przepisu wskazuje na obowiązek prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni objętej zobowiązaniem. W skardze kasacyjnej powołując się na naruszenie przepisów ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie sprecyzowano dokładnie wersji tego rozporządzenia, nie wskazano również jego adresu publikacyjnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia z 13. marca 2013r. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi (Dz.U. z 2013r.poz. 361, ze zm. z dnia 4 listopada 2013r. Dz.U. 2013r. poz. 1312 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. Dz.U. 2014r. poz. 324), że jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku. Należy wskazać, że ten przepis nie był wykładany ani przez Sąd I instancji, ani przez organy administracyjne. Sąd I instancji odnosił się co prawda do argumentacji zawartej w piśmie procesowym skarżącej z dnia 18 września 2015 r., w której powoływała się ona na zmianę w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w zakresie trwałych użytków zielonych, mającej jej zdaniem źródło – w zmianie planu działalności rolnośrodowiskowej, jednak Sąd sam nie wykładał, nie badał też stosowania tego przepisu przez organ, gdyż nie stanowił on podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Jak wcześniej wspomniano Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok działa w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. "Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione (wyartykułowane) w skardze kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia(...)" (por. Małgorzata Niezgódka – Medek Komentarz do art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi opubl. WK, 2016, dostępny w bazie Lex oraz podane tam orzecznictwo). Wskazuje się również w orzecznictwie, że wyjątkowo możliwe jest usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takich przypadkach NSA zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia takiej skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (wyrok NSA z dnia 19 marca 201r r., II GSK16/13, LEX nr 1551417). Z tych wszystkich przyczyn zarzut postawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za skuteczny. Nie jest również trafny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, którym kwestionuje się wyjaśnienie "zgromadzonego materiału dowodowego" co do zakresu prowadzonej przez producenta rolnego działalności rolniczej, objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, mimo jej niezadaklarownia we wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji, nie stosując środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec naruszenia przez organ administracji art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że podstawową okolicznością kwestionowaną przez skarżącą jest to, że w 2013r. nie realizowała ona zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie trwałych użytków zielonych. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że niezgłoszenie we wniosku na 2013 r. do płatności pewnych powierzchni gruntów rolnych nie oznacza, że zobowiązanie na nich nie było kontynuowane. Organy stwierdzając, że nie były uprawiane powierzchnie rolne objęte zobowiązaniem nie wykonały żadnej czynności, z której mogłoby wynikać powyższe stwierdzenie. Z tak postawionym stanowiskiem nie można się zgodzić. Po pierwsze organ nie twierdził w żadnym miejscu, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach, na których zadeklarowała w 2012 r. realizowanie działalności rolnośrodowiskowej w zakresie TUZ, lecz uznał, i na tym oparte było podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, że w roku 2013 skarżąca nie zachowała wszystkich trwałych użytków zielonych w gospodarstwie, co doprowadziło do zastosowania zmniejszenia płatności o 20 % w oparciu o art. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stosownie do § 4 ust. 2 pkt rozporządzenia rolnośrodowiskowego – rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe - zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone (TUZ) w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Z kolei, art. 2 lit. c rozporządzenia Nr 1120/2009, stanowi, że "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I. Trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu tego przepisu, jest zatem użytek zielony wówczas, gdy przez określony przepisem czas, co najmniej pięciu lat, jest wyłączony z płodozmianu. Tak rozumianego trwałego użytku zielonego dotyczy 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ przeprowadził postępowanie w zakresie zachowania TUZ istniejących w gospodarstwie i deklarowanych we wcześniejszym wniosku - skontrolował działki ewidencyjne nr 45/1 i 216/1, co znalazło odzwierciedlenie w raporcie z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2014 r. i nie stwierdził na nich TUZ. W kontroli na miejscu uczestniczył pełnomocnik skarżącej – D.K., który nie zgłosił uwag do wyników kontroli. Jeśli natomiast chodzi o działkę nr 220 to została ona wykreślona z płatności, we wniosku na 2013 r. nie zadeklarowano na niej kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 2.3 ( zgłoszony w 2012r.). Ponadto, na co zwracał uwagę organ II instancji, we wniosku na 2013 r., w kolumnie nr 11, sekcji VII strona również nie wskazała w ramach działek ewidencyjnych powierzchni gruntów rolnych niezgłoszonych do programów pomocowych, tj. powierzchni TUZ deklarowanej w 2012 r. i objętej 5 letnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W tej sytuacji skarżąca nie może zarzucać, że organy, naruszyły przepisy regulujące zasady przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawach płatności rolnośrodowiskowych i zaniechały ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej regulacji, która zobowiązywała organy do dokonywania ustaleń w zakresie gruntów rolnych niewykazywanych we wniosku. Nie można przy tym pominąć, że w sprawach o przyznanie płatności z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, obowiązuje zasada działania organu na wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu). Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenie i zobowiązanie związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Ponadto, stosownie do § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię, a w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 – również o zwierzętach ras lokalnych, w odniesieniu do których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że to przede wszystkim działanie samej skarżącej, która nie wykazała we wniosku na 2013r. powierzchni gruntów objętych wieloletnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie trwałych użytków zielonych doprowadziło do mającego uzasadnienie przyjęcia, że zobowiązania w zakresie zachowania TUZ nie dotrzymała. Jednocześnie, wbrew zasadom regulującym postępowanie w sprawach toczących się na gruncie ustawy o wspieraniu, w tym nakładającej ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi się korzystne dla siebie skutki prawne, strona nie zaoferowała żadnych dowodów mogących zakwestionować ustalenia organu (art.21 ust. 3 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Reasumując więc - Sąd I instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę legalności działania organów administracyjnych uznając, że nie można im zarzucić działania sprzecznego z prawem materialnym bądź przepisami postępowania, a wyprowadzone wnioski o zrealizowaniu się przesłanki do zastosowania sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wobec niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych były zasadne. Organ wziął pod uwagę wyniki kontroli na miejscu, deklaracje zawarte we wniosku o płatność na 2013r., wreszcie zweryfikował zachowanie TUZ istniejących w gospodarstwie – biorąc pod uwagę również wniosek strony o płatność rolnośrodowiskową na 2014r. i deklaracje w tym zakresie tam zawarte. Skarżąca tylko gołosłownie kwestionując te ustalenia nie wykazała twierdzeń przeciwnych. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.