II GSK 132/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 21/06 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz I. S. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 21/06 oddalił skargę I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.) orzekł o cofnięciu z dniem [...] października 2005 r. zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18% alkoholu w placówce gastronomicznej przy ul. W. [...] w L. Orzekając na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. w części określającej termin cofnięcia zezwolenia, zaś w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Oddalając skargę I.S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. podał, że w myśl art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Przepis ten przewiduje wydanie przez organ administracji decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek. Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie porządku publicznego. Z informacji uzyskanych z Komendy Miejskiej Policji w L. wynika, że do zakłóceń porządku publicznego mającego związek ze sprzedażą napojów alkoholowych w barze gastronomicznym "S." dochodziło w dniach: [...] sierpnia 2001 r., [...] października 2001 r., [...] lipca 2003 r., [...] listopada 2003 r., [...] listopada 2003 r., [...] grudnia 2003 r., [...] marca 2004 r. i [...] grudnia 2004 r. W związku ze zgłoszeniami i skargami mieszkańców ul. W. [...] funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji w L. podejmowali interwencje, które odnotowano w Książce Interwencji KMP w L. Zdaniem Sądu, organy administracji, na skutek wcześniejszych naruszeń porządku publicznego przez klientów baru "S.", miały dostateczne podstawy, aby uznać, że nastąpiło naruszenie zasad sprzedaży alkoholu i cofnąć skarżącej pozwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd wskazał również, że skarżąca, pomimo stwierdzenia przez Policję zakłócania porządku publicznego przez klientów baru "S.", mogła uniknąć sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyby sama jako prowadząca lokal powiadamiała właściwe organy o zakłócaniu porządku publicznego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca takie kroki podejmowała. Według jej oświadczenia zwracała uwagę klientom opuszczającym lokal, aby zachowywali się cicho i spokojnie, czego nie można uznać za spełnienie wymogu z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd uznał, że organom nie można zarzucić przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, skoro w tych okolicznościach stwierdziły istnienie przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że doszło do naruszenia przez organy art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących ustalenia stanu faktycznego i nie przeprowadzenia wszystkich dowodów. W ocenie Sądu informacja uzyskana od Komendy Miejskiej Policji w L. stanowiła wystarczający dowód do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast strona nie wnioskowała o przeprowadzenie innych przeciwnych dowodów. Za nietrafny Sąd uznał również zarzut skarżącej, że SKO obowiązane było przeprowadzić przed wydaniem decyzji rozprawę. Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. W związku z powyższym rozpatrzenie przez SKO w L. odwołania skarżącej na posiedzeniu niejawnym nie uchybia obowiązującemu prawu. W skardze kasacyjnej I.S. zaskarżyła w całości wyrok WSA oraz wniosła o jego uchylenie i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez NSA jedynie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Opierając skargę kasacyjną na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego, tj art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie do cofnięcia przez organ administracji zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych określone w tym przepisie należy ujmować rozszerzająco, tj. zdarzenie mające podstawę do przyjęcia takiej decyzji może nastąpić co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy, niezależnie od tego kiedy miało ono miejsce i jaki był upływ czasu do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie, podczas gdy, zdaniem skarżącej, wykładnia tego przepisu nie prowadzi do wniosku, iż podstawą takiej decyzji mogą być zdarzenia, które miały miejsce dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tym zakresie. Zdaniem skarżącej, błędna wykładnia tego przepisu doprowadziła do wadliwego c cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA, że materiał dowodowy zebrany przez organ administracji i SKO był wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji i dokonania ich prawidłowej kontroli sądowej w stopniu wystarczającym na oddalenie skargi. Skarżąca wskazała, że podstawą wydania decyzji organów administracji w sprawie był materiał dowodowy w postaci notatek funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w L., sporządzonych w związku ze zgłoszonymi skargami mieszkańców ul. W. [...]. Zdaniem skarżącej, żadna z interwencji podjętych przez funkcjonariuszy nie miała miejsca w dniu hipotetycznego zdarzenia, w żadnej z notatek nie ustalono też czy osoby, które zakłócały porządek w okolicach punktu sprzedaży, były klientami baru "S.", a więc czy zaszło zdarzenie mające związek ze sprzedażą alkoholu, co jest podstawowym warunkiem do cofnięcia zezwolenia. W toku postępowania skarżąca zeznała, że w bezpośrednim otoczeniu baru "S." znajduje się kilka punktów sprzedaży detalicznej alkoholu (w tym sklep nocny) i że ten właśnie fakt mógł być przyczyną zakłócenia porządku, które organ administracji wiązał z prowadzoną przez skarżącą placówką gastronomiczną. Zdaniem skarżącej, wydanie przez organ administracji i SKO decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napoi alkoholowych w placówce gastronomicznej powinno być oparte na wnikliwym i rzetelnym zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, albowiem prowadzi w konsekwencji do likwidacji działalności gospodarczej skarżącej, poniesienia licznych strat i utraty źródła utrzymania przez skarżącą oraz zatrudnionych pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie pomimo, że nie wszystkie podnoszone zarzuty są trafne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przypadku, gdy podnoszone są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego jako zasadę przyjmuje się, że w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak zachodzi specyficzna sytuacja uzasadniająca odniesienie się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Gdyby bowiem przyjąć, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie ma zastosowania w sytuacji, gdy zakłócenia porządku publicznego, o jakich mowa w tym przepisie, miały miejsce wcześniej niż 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to zarzucane naruszenia przepisów postępowania nie miałyby istotnego wpływu na wynik sprawy. Poza sporem pozostaje, że w zawężonym okresie 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie doszło do dwukrotnego naruszenia porządku publicznego. Gdyby więc uznać zasadność stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, zbędne byłoby odnoszenie się do sfery ustaleń faktycznych dotyczących wcześniejszego okresu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest chybiony. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej literalne brzmienie wymienionego przepisu w żaden sposób nie określa terminu wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Brak w szczególności unormowania wiążącego dopuszczalność wszczęcia postępowania czy wydania decyzji z datami wystąpienia naruszeń porządku publicznego. Ustawodawca wskazuje jedynie maksymalny upływ czasu pomiędzy następującymi po sobie naruszeniami porządku publicznego stanowiącymi przesłankę cofnięcia zezwolenia. Nie określa natomiast maksymalnego okresu pomiędzy naruszeniami a wszczęciem postępowania, czy wydaniem decyzji. W różnych dziedzinach prawa występują instytucje, w ramach których upływ czasu powoduje skutki w sferze materialnoprawnego bytu praw i obowiązków względnie możności dokonywania aktów i czynności regulowanych przepisami poszczególnych postępowań. O tym, że skutki takie występują muszą jednak stanowić przepisy prawa. Ograniczeń związanych z upływem czasu nie można domniemywać. Dotychczasowe stwierdzenia nie powodują, by występowało wskazywane w skardze kasacyjnej zagrożenie traktowania jako zdarzenia stanowiącego przesłankę uzasadniającą cofniecie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych naruszeń porządku publicznego z dowolnego okresu, nawet sprzed wielu lat. Okoliczności faktyczne, w tym z zakresu przestrzegania porządku publicznego, dotyczące okresu sprzed wydania zezwolenia stanowią przedmiot oceny organu zezwalającego, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, oraz organu opiniującego, o jakim mowa w art. 18 ust. 3 a tej ustawy. Jeżeli organ zezwalający wydaje decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mimo występowania okoliczności faktycznych z zakresu naruszeń porządku publicznego w okresie poprzedzającym załatwienie sprawy, to powoływanie się na takie okoliczności w późniejszym postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest niedopuszczalne. Gdyby fakty z omawianego zakresu nie były znane organowi zezwalającemu w chwili udzielania zezwolenia, a ujawniły się później, to taki stan rzeczy mógłby być przyczyną wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia - wymienioną art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie faktyczną podstawą cofnięcia zezwolenia. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na taki stan prawny i nie traktował jako podstawy faktycznej cofnięcia zezwolenia zdarzeń z okresu sprzed udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec nieskuteczności zarzutu zmierzającego do wykazania, że niedopuszczalne było badanie okoliczności faktycznych z okresu sprzed 6 miesięcy poprzedzających wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, konieczne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który sprowadza się do kwestionowania jako niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy względnie niepełnych, ale zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji publicznej. Temu zarzutowi nie można odmówić słuszności. Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej dokonały ustaleń faktycznych w zgodzie z art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji wyłączył możliwość stosowania wymienionego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Za wystarczający dowód pozwalający na rozstrzygniecie w sprawie uznał informację Komendy Miejskiej Policji w L. i zaakcentował brak wniosków dowodowych ze strony skarżącej. Zakres niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego określające przesłanki przyznania lub pozbawienia uprawnienia względnie nałożenia obowiązku. W art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca wymienia przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, mianowicie: - powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, - brak powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży. Ziszczenie się pierwszej z wymienionych przesłanek nie zachodzi w każdym przypadku powtarzających się naruszeń porządku publicznego. Ustawodawca wprowadza kumulatywnie szczegółowe kryteria: - związku czasowego (co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy), - tożsamości miejsca naruszenia porządku z miejscem sprzedaży (samo miejsce sprzedaży lub najbliższa okolica definiowana w art. 21 pkt 1 ustawy jako obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw), - związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży. Zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne nie pozwalają na stwierdzenie czy wskazane przesłanki i kryteria zostały rzeczywiście spełnione. Brak jest jednoznacznych odniesień do kryterium tożsamości miejsca naruszeń z miejscem sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zaakceptował ustalenie, że zachodził związek przyczynowy pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez prowadzony przez skarżącą punkt sprzedaży. Uszło jednak uwagi Sądu, że ustalenie takie nie znajduje należytego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Określone jako stanowiące wystarczający dowód w sprawie pismo Komendy Miejskiej Policji w L. zawierające informacje o dokonywanych czynnościach nie wskazuje żadnych szczegółów interwencji funkcjonariuszy Policji. Wiadomo jedynie tyle, że w określonych dniach interweniowano w związku ze zgłoszeniami mieszkańców. Pismo nie jest wystarczającym dowodem pozwalającym ustalić, że rzeczywiście doszło do zakłóceń porządku publicznego. Tym bardziej brak jest podstaw w tym piśmie do ustalenia omawianego związku przyczynowego, w szczególności wykluczenia prezentowanej przez skarżącą wersji co do związku zakłóceń z działalnością innych punktów sprzedaży. Zauważyć przy tym należy, że nie każde naruszenie porządku publicznego, w szczególności zakłócenie ciszy nocnej, musi mieć związek ze sprzedażą i spożywaniem napojów alkoholowych. Ostrożność w tym zakresie nakazuje treść opisów czynów mających stanowić wykroczenia przypisywane skarżącej, w których to opisach brak odniesień do skutków spożywania alkoholu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak aktywności dowodowej strony nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obowiązujące w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej i oficjalności obejmują kierowany do organów administracji publicznej nakaz działania z urzędu w zakresie zbierania dowodów celem dokonania niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Nakaz ten nabiera szczególnej mocy, ,gdy zebranie dowodów z urzędu nie wymaga współdziałania stron. W niniejszej sprawie nie nastręcza trudności uzupełnienie dowodów celem usunięcia występujących wątpliwości. Nie jest zadaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego formułowanie szczegółowych wytycznych w tym zakresie. Niemniej zauważyć można, że istotne znaczenie w sprawie mogłyby mieć na przykład notatki funkcjonariuszy Policji z poszczególnych interwencji czy zeznania świadków – członków wspólnoty mieszkaniowej oraz strony. Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego możliwa byłaby ocena czy poszczególne zdarzenia stanowiły zakłócenia porządku publicznego o cechach określonych w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a następnie zastosowanie wskazanego kryterium związku czasowego. Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).