II GSK 1330/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1080/14 w sprawie ze skargi R.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec zarządcy nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 1080/14, po rozpoznaniu skargi R. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej zarządcy nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W związku ze skargą współwłaściciela nieruchomości przy ul. P. [...] w L., oraz skargami współwłaścicieli nieruchomości położonych przy ul. S. i ul. G. [...] w L., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec zarządcy nieruchomości R. L. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej orzekł o zastosowaniu wobec zarządcy nieruchomości R. L. kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r. Organ wskazał, że po analizie całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie uznano, że skarżący nie wypełnił obowiązków określonych w art. 186 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej jako u.g.n.), poprzez: - niewykonywanie osobiste czynności zarządzania nieruchomościami oraz brak bezpośredniego nadzoru nad innymi osobami wykonującymi czynności pomocnicze co stanowi naruszenie art. 185 ust.1 b u.g.n; - wieloletnie wykonywanie czynności zarządzania nieruchomością bez umów o zarządzanie nieruchomością zawartych ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości , co stanowi naruszenie dyspozycji przepisu art. 185 ust.2 u.g.n; - nieprawidłowe przekazywanie wszystkim współwłaścicielom nieruchomości rozliczeń, nieubezpieczenie nieruchomości, co sanowi naruszenie par. 2 ust.4 , ust. 5 i ust. 6 zawartych umów o zarządzanie nieruchomością; - niepodejmowanie działań w celu realizacji napraw budynku, wynikających z protokołów przeglądu technicznego, co stanowi naruszenie art. 185 ust.1 pkt 2 i pkt 5 u.g.n.; - pobieranie zawyżonego wynagrodzenia, co stanowi naruszenie art. 185 ust. 5 u.g.n.; - dopuszczenie do zawarcia niekorzystnych dla współwłaścicieli nieruchomości umów najmu lokali użytkowych przez osoby do tego nieuprawnione, co stanowi naruszenie art. 186 ust. 1 u.g.n. i art. 185 ust.1 pkt 1 u.g.n.; - brak stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych co stanowi naruszenie dyspozycji przepisu art. 186 ust.2 u.g.n.; - brak obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania co stanowi naruszenie art. 186 ust. 3 u.g.n. Odnośnie nałożonej kary organ wskazał, że winna ona być adekwatna do stwierdzonej winy. Mając na uwadze, że wykazane uchybienia i błędy pracy zarządcy były bardzo istotne, bowiem miały realny wpływ na funkcjonowanie nieruchomości, a zarządca nie respektował prawa wszystkich współwłaścicieli do udziału w zarządzie nieruchomościami i podejmowania decyzji a w przypadku nieruchomości przy ul. Staszica 1, przedłożył interes prywatny nad interesem zleceniodawców naruszając tym samym etykę zawodową i standardy zawodowe obowiązujące zarządców nieruchomości, organ uznał że kara określona w art. 188 ust. 2 pkt 4 u.g.n. tj. kara pozbawienie licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie jest karą adekwatną do udowodnionej winy. Zdaniem organu orzeczenie kary łagodniejszej nie spełni celu, jaki kara dyscyplinarna winna osiągnąć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że wszelkie zarzuty postawione stronie (przez osoby lub podmioty wnoszące skargę na działania zarządcy nieruchomości) winny być dokładnie zbadane przez organ albowiem od wyniku tego postępowania uzależnione było nałożenie jednej z kar dyscyplinarnych. Istniejące zaś niejasności w sprawie powinny być tłumaczone na korzyść obwinionego. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ, mimo zgłoszenia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku o umożliwienie złożenia dodatkowych dokumentów w sprawie celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy – nie umożliwił stronie przedłożenia tych dokumentów, czyniąc samemu ustalenia w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i wyciągając wnioski tym samym w sposób dowolny, bowiem bez wyjaśnienia całości sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że organ akceptując zarzut skargi na działania zarządcy w zakresie pobierania zawyżonego wynagrodzenia za zarządzanie nieruchomością niezgodnie z postanowieniami zawartych umów o zarządzie - z których wynika wynagrodzenie dla Zrzeszenia, będącego stroną umów a nie dla R. L. - w sposób błędny odniósł wynagrodzenie wynikające z umów zarządu zawartych ze Zrzeszeniem do wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez skarżącego w ramach stosunku pracy. Ponadto organ nie wyjaśnił i nie wezwał skarżącego do przedłożenia umowy ubezpieczenia za okres: marzec 2012 do marca 2013 mimo, że skarżący podkreślał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że taką umowę posiada. Ta okoliczność wskazuje na niezebranie pełnego materiału dowodowego. Organ nie wziął również pod uwagę i nie rozważył wszystkich złożonych dokumentów w tym m. in. pisma Zrzeszenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz pisma Pani M. F. z dnia [...] sierpnia 2012 r. mimo, iż te dokumenty znajdowały się w aktach sprawy i przemawiały na korzyść skarżącego. W ocenie Sądu, organ powinien był odnieść się do nich w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia, poprzez wskazanie dlaczego odmawia im wiarygodności i mocy dowodowej aby można było uznać, iż został w sprawie uwzględniony i rozważony cały materiał dowodowy. Sąd stwierdził, że w sposób dowolny organ przyjął, że udowodniony został zarzut niedokonywania rozliczeń przychodów i kosztów ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. P. [...], mimo że z nadesłanych dokumentów przez Zrzeszenie, wynika że takie rozliczenia były sporządzane i dokonywane m. in. z gminą. Organ w tym zakresie nie żądał dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, a mógł przesłuchać na wskazaną okoliczność zarząd lub poszczególnych członków zarządu Zrzeszenia lub współwłaścicieli nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że przyjęcie w oparciu o niepełen materiał dowodowy, bez dogłębnego wyjaśnienia, czy faktycznie takie rozliczenia nie były dokonywane, należy uznać co najmniej za przedwczesne. Sąd I instancji nakazał również organowi wyjaśnić i rozważyć okoliczność nieopłacania ubezpieczenia za nieruchomość. Z akt sprawy wynika bowiem, że ubezpieczenie takie było płacone w latach 2010-2012. Wskazał, że zgodnie z art. 195 ust. 4 u.g.n. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej prowadząc postępowanie wyjaśniające może zwracać się celem uzyskania niezbędnych informacji do organów administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości oraz innych instytucji i osób. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strona w istocie została pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, obrony swych racji poprzez wypowiedzenie się w sprawie i przedłożenie stosownych dokumentów potwierdzających jej stanowisko. Skarżący bowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy deklarował chęć przedłożenia dokumentów wskazujących na inny stan rzeczy niż ustalony przez komisję, to zastosowanie przez organ II instancji w tym zakresie zapisu art. 195a ust.2 u.g.n. i odstąpienie od skierowania sprawy do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej należało uznać za naruszenie powyższych przepisów k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niewykonalności decyzji. We wskazanej dacie obowiązywała ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w swym brzmieniu pozwalała ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do nałożenia na skarżącego kary dyscyplinarnej. Tym samym nie można mówić o niewykonalności skarżonej decyzji w dniu jej wydania ze względu na to, że organ po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności nie będzie mógł dokonać czynności materialno-technicznej w postaci skreślenia z listy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu i wskazanie, że organ w sposób błędny odniósł wynagrodzenie wynikające z umów o zarządzenie nieruchomością do wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez zarządcę nieruchomości w ramach stosunku pracy, w sytuacji gdy przedmiotem badania organu był sposób pobierania zawyżonego wynagrodzenia za zarządzanie nieruchomością, - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie zażądał dodatkowych dokumentów oraz nie przesłuchał zarządu Zrzeszenia oraz poszczególnych jego członków lub współwłaścicieli nieruchomości w sprawie wyjaśnienia zarzutu niedokonywania rozliczeń przychodów i kosztów ze wszystkimi właścicielami nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. L. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna została oparta tylko na podstawie kasacyjnej z punktu 2 artykułu 174 p.p.s.a. W przypadku oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie – naruszenia przepisów postępowania – wymogiem ich skuteczności jest oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnie wyartykułowanych przepisów postępowania, także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania. Wpływ ten musi być "istotny", a więc skarżący musi wykazać, że " następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia" (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004r., FSK 177/04, opubl.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). "W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. "(M. Niezgódka – Medek Komentarz do art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , opubl. WK, 2016, uwaga 17 i podane tam orzecznictwo). W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji dopuszczenie się dwóch naruszeń, tzn. wadliwą ocenę i wskazanie, że organ w sposób błędny odniósł wynagrodzenie wynikające z umów o zarządzanie nieruchomościami do wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez zarządcę nieruchomości w ramach stosunku pracy (co miało stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., wynikające z pominięcia całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego) oraz błędne uznanie, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie zażądał dodatkowych dokumentów oraz nie przesłuchał zarządu lub współwłaścicieli nieruchomości w sprawie wyjaśnienia zarzutu niedokonywania rozliczeń przychodów i kosztów ze wszystkimi właścicielami nieruchomości (co miało stanowić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję w której orzeczono o zastosowaniu wobec R. L. kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ubiegania się o ponowne jej nadanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ze względu na uchybienia organu w prowadzeniu postępowania, nie tylko zakwestionowane w zarzutach skargi kasacyjnej, ale również inne, których autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował. Te inne uchybienia organu, dostrzeżone przez Sąd I instancji dotyczyły, niewyjaśnienia i nierozważenia w postępowaniu administracyjnym okoliczności dotyczącej opłacania ubezpieczenia nieruchomości (co było jedną z przyczyn wymierzenia kary dyscyplinarnej w odpowiedniej wysokości) oraz naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od skorzystania przez organ II instancji z zapisu art. 195a ust. 2 u.g.h. i skierowania sprawy przez organ II instancji do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, co oznacza, że strona została w istocie pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i obrony swych racji poprzez wypowiedzenie się w sprawie i przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających jej stanowisko. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie podjął próby wykazania, ale nawet nie wskazał, jaki wpływ mogły mieć te zarzucane w skardze kasacyjnej (ewentualne) uchybienia Sądu I instancji, które obejmowały wytknięcie błędów organu, ale niestanowiących przecież jedynych powodów uchylenia zaskarżonej decyzji, na wynik sprawy. W jaki sposób, gdyby nawet Naczelny Sąd Administracyjny przyznał skarżącemu kasacyjnie rację, że Sąd I instancji wadliwie ocenił te działania organu, mogło to kształtować lub współkształtować treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku. Takiego, wymaganego wobec treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywodu, nie może zastąpić powtórzenie wyrażenia ustawowego, że "uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Brak uzasadnienia istotnego wpływu na wynik sprawy zarzucanych uchybień, które, choć jest konieczne i wymagane w przypadku obu zarzutów, to szczególnie w przypadku zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 133§ 1 p.p.s.a. bez powiązania go z żadnym przepisem normującym wynik sprawy, uniemożliwia uchwycenie tego wpływu nawet w wysokim stopniu teoretycznego. Również w przypadku zarzutu drugiego, mimo powołania się w nim przez autora skargi kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – to przede wszystkim wobec braku wskazania i uzasadnienia przez kasatora, wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy jeszcze inne uchybienia organu były podstawą kwestionowanego wyniku sprawy sądowoadministracyjnej, należało uznać, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony z powodu niespełnienia ustawowej przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.