II GSK 1343/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. A. Spółki z o.o. w F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1002/11 w sprawie ze skargi K. A. Spółki z o.o. w F. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz K. A. Spółki z o.o. w F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1002/11, oddalił skargę K. A. Sp. z o.o. w F. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu sprawy: W dniu 17 maja 2010 r. K. A. Sp. z o.o. w F. (dalej: skarżąca lub spółka) złożyła wniosek o przyznanie płatności tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW), na rok 2010. Do płatności zadeklarowała działki rolne położone w województwie z., strefa nizinna I – 83,39 ha. W trakcie postępowania administracyjnego, w wyniku ujawnienia nieprawidłowości, organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie różnicy dotyczącej sumy powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do uzyskania wnioskowanych płatności na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz nieprawidłowości dotyczących działek rolnych oznaczonych we wniosku jako działki rolne: G, E, M, PP w zakresie powierzchni ich największego spójnego obszaru uprawnionego do płatności ONW. Pismem z 11 września 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o ustaleniu powierzchni referencyjnej PEG dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca zmieniła swój pierwotny wniosek. Oświadczyła, że dostosowuje deklarowaną powierzchnię działek zgodnie ze wskazówkami organu (77,18 ha). Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącej płatność ONW na 2010 r. w pomniejszonej wysokości. Jak uzasadnił organ I instancji, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. oraz na podstawie złożonej korekty wniosku, oraz pomniejszona ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Jak wyjaśnił, powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w pierwotnym wniosku skarżącej wyniosła 83,39 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 77,18 ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła zatem 6,21 ha. Różnica pomiędzy pierwotnie deklarowaną powierzchnią działek rolnych oraz powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 8,0461%. Jak wskazał organ skarżąca zawyżyła powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych na potrzeby wnioskowanych płatności. Stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną skutkują, zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r., str. 74 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006) pomniejszeniem przyznanej kwoty płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Jak podkreślił organ pierwszej instancji, powierzchnia referencyjna została ustalona przez organ w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w przepisach art. 15, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, a zatem nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia kontroli na miejscu. Powołując się na korektę wniosku o przyznanie płatności złożoną przez skarżącą, organ odwoławczy stwierdził, że wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zastosowanie systemu kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę. Ponadto skarżąca nie wykazała, ażeby konieczne było przeprowadzenie kontroli na miejscu. Na rozprawie przed WSA, prokurent spółki złożył załącznik do protokołu (pismo z 3 kwietnia 2012 r.), w którym za bezzasadne uznał pomniejszenie płatności. Jak wskazał, organy posiadały wiedzę o powierzchni przedmiotowych gruntów, deklarowaną na potrzeby płatności przez inny podmiot (spółkę cywilną). Rozpoznając skargę spółki na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organy przyznając przedmiotowe płatności przyjęły za podstawę powierzchnię deklarowaną ostatecznie przez spółkę, tj. 77,18 ha. Taka powierzchnia została bowiem zadeklarowana przez nią samą w zmianie do wniosku z dnia 27 września 2009 r. o przyznanie płatności (patrz: k. 51 - 55 akt administracyjnych). Organy działały zatem zgodnie z jej żądaniem, poza konsekwencjami błędów Spółki. Skoro w obrocie prawnym pozostaje skorygowany wniosek Spółki o przyznanie płatności, to znaczy, że na etapie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w sprawie nie występowały wątpliwości co do powierzchni gruntów. Brak było w konsekwencji podstaw do dokonywania kontroli na miejscu, która przeprowadzana jest wyjątkowo, przykładowo wówczas, gdy wystąpią wątpliwości co do powierzchni. Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 poz. 76 ze zm.; dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji"), do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006. Jak wynika z tego przepisu, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, dane z wniosków o przyznanie płatności wykorzystuje się w pierwszej kolejności od wyników z kontroli na miejscu. Skoro skarżąca na etapie postępowania przed organami złożyła zmianę wniosku z której wynika, że deklarowana przez nią powierzchnia gruntów rolnych wynosi 77,18 ha, a powierzchnia ta zgadza się z ustaleniami organu dokonanymi na podstawie kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę, to zbędnym było już przeprowadzenie dodatkowej kontroli na miejscu. Organ nie miał bowiem wątpliwości co do powierzchni gruntów zadeklarowanej przez skarżącą we wniosku, a treść tego wniosku była dla niego wiążąca. W takiej sytuacji organ mógł odstąpić od przeprowadzenia kontroli na miejscu, tym bardziej, że przeprowadzenie takiej kontroli nie jest obligatoryjne, a przyznanie płatności nastąpiło zgodnie ze zmianą wniosku spółki z dnia 27 września 2010 r. Zdaniem Sąd pierwszej instancji, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma chronologia zdarzeń występujących w trakcie postępowania administracyjnego. Spółce doręczono bowiem wezwanie do złożenia wyjaśnień i zawiadomienie o powierzchni referencyjnej, przed złożeniem przez nią korekty wniosku. Tym samym, nie było już możliwe dokonanie korekty wniosku, nie skutkujące negatywnymi dla spółki konsekwencjami polegającymi na przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Korekta bowiem tzw. oczywistych błędów, o której mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) nie skutkująca nałożeniem przez organ sankcji, możliwa była jedynie przed wystosowaniem przez organ ww. wezwania, w którym to wskazano nieprawidłowości w złożonym przez spółkę wniosku. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach wniosku, poprawki we wniosku nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, spółka nie może obciążać organu negatywnymi konsekwencjami swoich działań. Organy nie mogły działając z urzędu, zwiększyć powierzchni (PEG) deklarowanej ostatecznie przez spółkę na potrzeby płatności. Spółka wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez uchylenie skarżonych decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 21 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie); Naruszenie przepisów postępowania, tj. : 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a." ), poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych aktach sprawy z pominięciem dokumentów nie przesłanych przez organ sądowi; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci części zarzutów zgłoszonych w pismach skarżącego w tym załącznika do protokołu rozprawy z dnia 3 kwietnia 2012 r. oraz pism w postępowaniu administracyjnym; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi, pełnej i wyczerpującej oceny legalności skarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej można dopatrzyć się mankamentów w zakresie precyzji sformułowania zarzutów w szczególności procesowych, na potrzeby podważenia zasadności zastosowania przez organ wobec skarżącej sankcji przewidzianej w przepisie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Niemniej, mając na uwadze zagwarantowane w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji prawo do sądu, nie powinno być przeszkód do samodzielnego zidentyfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Takie stanowisko zostało wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941). Skarga kasacyjna, co wymaga podkreślenia, powołała się na przedłożony przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji załącznik do protokołu z rozprawy, wskazujący na istotne mankamenty postępowania dowodowego toczącego się przed organem, wręcz mogące wskazywać na wprowadzenie skarżącej przez organ w błąd co do podanej przez nią powierzchni spornej działki rolnej. W zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, nie ustosunkowano się do tych zarzutów, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w każdym zaś razie w zakresie umożliwiającym skontrolowanie pod tym kątem stanowiska organu. W świetle wspomnianego załącznika do protokołu z rozprawy skarżąca nie była uprzednio posiadaczem gruntu, o którego płatności ubiegała się. W odniesieniu do tego gruntu wniosek o przyznanie płatności za 2010 r. spółka złożyła po raz pierwszy. Poprzednim posiadaczem wspomnianej działki byli wspólnicy spółki cywilnej B. A. Działka ta, jak wskazała skarżąca, była wówczas przedmiotem kontroli na miejscu ze strony organu i powierzchnia jej obszaru nie była przez organ kwestionowana. Na okoliczność, iż powierzchnia działki wynosiła 83,39 ha wskazuje znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z dnia 27 października 2010 r., a więc sporządzony przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (31 stycznia 2011 r.), dotyczący kontroli przeprowadzonej przez "PNG" Sp. z o.o. w Z., będącą jednostką akredytowaną przez Ministra Rolnictwa dla zbadania poprawności prowadzenia gospodarstwa ekologicznego. Wyjaśnienie przez organ powyższych okoliczności, najpóźniej na etapie podejmowania rozstrzygnięcia o zastosowanej sankcji, o której mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, co w sprawie nie miało miejsca, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 73 powołanego rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, zawierającego wyjątki od stosowania obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się ich w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Jak już wspomniano, przeprowadzenie powyższych ustaleń dokonuje organ. Sąd pierwszej instancji nie jest władny poczynić takich ustaleń we własnym zakresie. Natomiast może, i powinien, skontrolować prawidłowość takich ustaleń organu, ale w okolicznościach sprawy nie było to możliwe z przyczyn zależnych od organu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ, na potrzebę zastosowania przepisu art. art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, zbada zasadność zarzutów skarżącej spółki, że nie ponosi winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 powołanego rozporządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.