II GSK 1381/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1556/21 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 października 2021 r. nr SKO.K/41.3/682/2021/12814/KS w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1556/21 oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 października 2021 roku, nr SKO.K/41.3/682/2021/12814/KS w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o art. I73 § 1 i 2, art.175 § 1 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. Nr 153, poz.7270, ) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 103 ust. 1pkt. lit a w zw. z art.99 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami w zw. z art. 2 i 45 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie lekarza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów ma charakter bezwzględnie obowiązujący i poprzez związanie nim organu administracji publicznej uniemożliwia ono prowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do możliwości kwestionowania przedmiotowego orzeczenia w sytuacji, gdy skarżący dysponuje orzeczeniami lekarzy o tych samych uprawnieniach co wydający orzeczenie dla potrzeb postępowania prowadzone1o przez Starostę oraz opinią biegłego sądowego, które wykluczają aby stan zdrowia skarżącego uzasadniał zastosowanie wobec niego sankcji przewidzianej w tym przepisie w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W oparciu o tak postawiony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Samorządowego Kolegium odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień, prowadzone na podstawie art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami, nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądow1'm albowiem wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, iż Starosta jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ferując zaskarżony wyrok uznał, że złożona skarga od decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego nie jest zasadna z uwagi na treść obowiązującego przepisu art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 201]. roku o kierujących pojazdami i jego interpretacji w orzecznictwie sądowym, które - zdaniem skarżącego - w istocie uniemożliwiają merytoryczne podważenie treści orzeczenia lekarskiego, a w ślad za nim również decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego przedstawiona w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wykładnia ma charakter jednostronny albowiem oparta jest ona wyłącznie na literalnej i gramatycznej wykładni treści tego przepisu. Wynik tak przeprowadzonego rozumowania narusza w sposób oczywisty konstytucyjne prawo do sądu I art. 45 Konstytucji ) oraz zasady demokratycznego państwa prawnego ( art' 2 Konstytucji ). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ wydając decyzję o cofnięciu uprawnienia nie jest bowiem uprawniony do oceny zasadności wydania takiej decyzji i tym samym w istocie nie prowadzi on żadnych ustaleń faktycznych dotyczących stanu zdrowia osoby, co do której orzeczenie lekarskie stwierdziło przeszkodę zdrowotną w prowadzeniu pojazdów. Innymi słowy organ jest związany treścią orzeczenia lekarskiego. Przyjęcie powyższego stanowiska w sytuacji, w której skarżący konsekwentnie kwestionuje zasadność pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami i co istotne w tym względzie przedstawia stosowne dowody, które co najmniej stawiają pod znakiem zapytania zasadność treści i wniosków orzeczenia lekarskiego, nie może prowadzić do zastosowanego W przedmiotowej sprawie zastosowania powyższej normy prawnej, bez możliwości wykazania W postępowaniu administracyjnym, iż podstawowy dowód w sprawie w postaci dokumentu - orzeczenia lekarskiego jest wadliwy i nie korzysta z domniemania przewidzianego dla dokumentów urzędowych. Przypomnieć bowiem należy, iż w odniesieniu do skarżącego niemal równolegle toczyły się dwa postępowania, a mianowicie: pierwsze związane z wydanymi orzeczeniami lekarskim oraz drugie postępowanie - przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie o orzeczenie obowiązku przymusowego leczenia odwykowego, które zostało prawomocnie zakończone oddaleniem wniosku. W trakcie tej sprawy przeprowadzono dowód z opinii biegłego sądowego celem ustalenia, czy skarżący jest osobą uzależnioną od alkoholu i jak wynika z jej treści biegły sądowy stwierdził brak podstaw do takiego twierdzenia. Ponadto skarżący dysponował co najmniej dwoma orzeczeniami lekarskimi o braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów. Co istotne dostarczone przez skarżącego orzeczenia lekarskie zostały sporządzone przez lekarzy o tych samych kwalifikacjach i uprawnieniach co lekarze opiniujący w przedmiocie istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Dowody ze wskazanych dokumentów zostały załączone w postępowaniu administracyjnym i pomimo wynikających z nich odmiennych wniosków w stosunku do orzeczeń przyjętych za podstawę decyzji Starosty nie zostały one w żaden sposób wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu Sprawy. Zdaniem skarżącego o ile w postępowaniu sądowym przewidziano możliwość obrony własnych interesów prawnych przez skarżącego o tyle W postępowaniu opartym o treść art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami taka możliwość zdaniem Sądu - z woli ustawodawcy - nie istnieje. Wbrew bowiem stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym orzeczeniu w orzecznictwie I również Naczelnego Sądu Administracyjnego ) istnieją orzeczenia, które dopuszczają możliwość kwestionowania orzeczenia lekarskiego na podstawie którego wydano następnie decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. ( I OSK 786 /1'9 ) wskazano , że możliwość kwestionowania orzeczenia lekarskiego, na podstawie którego wydano decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, jest dopuszczalna wyłącznie w wąskim zakresie, a mianowicie wyłącznie poprzez przedłożenie innego orzeczenia lekarskiego spełniającego kryteria rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami . Skarżący kasacyjnie wskazał, że trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w wymienionym orzeczeniu. Możliwość kwestionowania orzeczenia lekarskiego w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nawet w wąskim zakresie, winna istnieć wobec tych przypadków, w których odwołujący dysponuje takimi dowodami, które w sposób nie budzący wątpliwości mogą podważyć orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W przeciwnym razie zarówno kontrola takiej decyzji w ramach procedury administracyjnej jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest iluzoryczna i w przekonaniu skarżącego narusza tym samym możliwość jego prawa do obrony, uchybiając tym samym normom o charakterze konstytucyjnym w postaci prawa do sądu oraz zasadzie demokratycznego państwa prawa. Organ nie wniósł odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 103 ust. 1pkt. lit a w zw. z art. 99 ust. 1 pkt.2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami w zw. z art. 2 i 45 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie lekarza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów ma charakter bezwzględnie obowiązujący i poprzez związanie nim organu administracji publicznej uniemożliwia ono prowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do możliwości kwestionowania przedmiotowego orzeczenia, de facto zmierza do podważenia ustaleń faktycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie wskazał, że Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść cytowanego przepisu jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Przede wszystkim podkreślić należy, że sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku bowiem stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p.. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (por. np. wyroki NSA z 16paźzdiernika 2013 r., I OSK 952/12, z 22 czerwca 2009 r., I OSK 840/08, z 17 marca 2005 r., I OSK 1273/04). Zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 u.k.p. zgodnie z którym osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że skarżący kasacyjnie nie złożył wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w związku z orzeczeniem lekarskim. Za taką okoliczność nie może być uznane przedłożenie własne wyniki badań lekarskich nie wskazujące na istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami, czy też postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia 5 marca 2021 r. oddalającego wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. o zastosowania obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.