II GSK 139/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 277/08 w sprawie ze skargi E. I. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 277/08 wydanym w sprawie ze skargi E. I. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: E. I., zwany dalej "skarżącym", pismem z dnia [...] listopada 2007 r. złożył Kierownikowi Biura Powiatowego w N. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami: z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Jako podstawę prawną wniosku powołał przepisy art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 7 k.p.a. Jak wskazał wniosek o wznowienie postępowania jest konsekwencją kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie rolnym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. O tej kontroli skarżący nie wiedział, zaś dopiero z uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] października 2007 r. dowiedział się o istotnych okolicznościach związanych z przeprowadzeniem kontroli i o osobie sołtysa Z. K., który zobowiązał się powiadomić skarżącego o kontroli, a tego nie uczynił. W świetle ustaleń kontroli skarżącemu zarzucono brak przestrzegania dobrej kultury rolnej poprzez nieskoszenie i niewywiezienie roślin raz do roku do końca lipca. Ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. Jak podniósł organ odwoławczy w wyniku spornej kontroli została wydana decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o uchyleniu dotychczasowej decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i przyznaniu w to miejsce płatności w pomniejszonej wysokości na łączną kwotę [...] zł. Decyzję tę skarżący odebrał w dniu [...] lipca 2006 r. i stała się ona ostateczna w dniu [...] lipca 2006 r. Ponadto, jak ustalił organ odwoławczy, już na etapie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skarżący posiadał wiedzę o osobie, która miała powiadomić skarżącego o powtórnej kontroli na miejscu. Wskazuje na to treść wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Toteż, złożenie przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże, pomimo upływu terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 1 k.p.a., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. postanowił z urzędu rozpatrzyć przesłanki wznowienia postępowania wskazane przez skarżącego w jego wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w sprawie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania oparte na wskazanych przez skarżącego przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, według organu odwoławczego, odnoszącego się do podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § l pkt 1 k.p.a., postępowanie wznawia się, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Fałszywymi dowodami są przede wszystkim fałszywe dokumenty, fałszywe zeznania świadków, fałszywe wyjaśnienia stron składane przez nie w toku przesłuchiwania w trybie art. 86 k.p.a. oraz fałszywe opinie biegłych. Jednakże sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. W niniejszej sprawie nie zapadło żadne orzeczenie sądu lub innego właściwego organu stwierdzające fałszywość dowodów ani też nie ma do czynienia z oczywistym faktem sfałszowania dowodu, na którym swoje rozstrzygnięcie oparł organ I instancji. Również za bezpodstawną organ odwoławczy uznał przyczynę wznowienia opartą na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W świetle orzecznictwa przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, aby nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W sprawie nie zaistniały powyższe przesłanki. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie nie zaszły nowe okoliczności nie znane organowi w dniu wydania przedmiotowej decyzji, pozwalające na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowić postępowania w sprawie. Według organu odwoławczego skarżący został powiadomiony o mającej się odbyć w jego gospodarstwie kontroli na miejscu w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. Faktu skutecznego powiadomienia skarżącego o mającej się odbyć w jego gospodarstwie kontroli na miejscu dowodzi oświadczenie złożone przez Z. K., w którym informuje on, iż w dniu [...] kwietnia 2006 r. powiadomił skarżącego o mającej się odbyć kontroli na miejscu w dniu [...] kwietnia 2006 r. Oświadczenie to wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2006 r. Skarżący w swoim wniosku o wznowienie postępowania ani w odwołaniu nie przytacza żadnych argumentów na poparcie tezy o zaistnieniu w sprawie nowych dowodów. Za bezprzedmiotową organ odwoławczy uznał wskazaną w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. przesłankę wznowienia, gdyż w sprawie nie wystąpiło żadne zagadnienie wstępne i nie miało też miejsce zawieszenie postępowania. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., który skargę tę oddalił wskazanym na wstępie wyrokiem. Jak wskazał Sąd I instancji istotną dla kwestii postępowania w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego jest zachowanie przez stronę terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Tego terminu skarżący nie dotrzymał. Decyzja, której wznowienia domagał się skarżący, została doręczona w dniu [...] lipca 2006 r. Od tego dnia skarżący miał miesiąc na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Uczynił to po upływie roku. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji odniósł się do wskazanych przez skarżącego przesłanek wznowienia, podzielając stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do wznowienia postępowania. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie wyroku i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z dowodów zaofiarowanych przez skarżącego, których nie przeprowadził Sąd I instancji. Ponadto według skarżącego protokół z kontroli jest sfałszowany. Jak podnosi z ustaleń wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...] skarżący dowiedział się, z zeznań świadka Ś., które Sąd uznał za wiarygodne, że pola były systematycznie wykaszane. To ustalenie stanowiło podstawę dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co skarżący niezwłocznie uczynił 2. Naruszenie art. 145 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że fałsz dokumentu winien być udowodniony orzeczeniem sądu lub innego organu. 3. Naruszenie art. 487 § 2 k.c., gdyż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że to również Agencja jako strona umowy, dokonując kontroli pola nie powiadomiła skarżącego o tych czynnościach. W myśl art. 487 § 2 k.c. umowa jest wzajemna, gdy obie strony zobowiązują się w taki sposób, że świadczenie jednej z nich ma być odpowiednikiem świadczenia drugiej. 4. Naruszenie art. 79 § 1 k.p.a., poprzez niepowiadomienie skarżącego o przeprowadzeniu oględzin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, co wymaga podkreślenia, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymaganie odnoszące się do przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza obowiązek wskazania podstawy kasacyjnej oraz konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem, zaś uzasadnienie kasacji winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże, się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, jednakże z przyczyn merytorycznych nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie o wznowienie postępowania istotną okolicznością jest zachowanie przez stronę terminu do wniesienia wniosku inicjującego to postępowanie, o którym mowa w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania po upływie wspomnianego terminu pociąga bowiem za sobą powinność organu wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do przepisu art. 149 § 3 k.p.a., i to bez potrzeby analizowania zaistnienia przesłanek wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., gdyż na tym etapie sprawy jest to bezprzedmiotowe. Na tę okoliczność trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Według ustalenia Sądu I instancji wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożył po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 148 § 1 k.p.a., skutkującego odmowę wznowienia postępowania. Wprawdzie w skardze kasacyjnej podnosi się, iż o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania skarżący dowiedział się dopiero z wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...], jednakże powoływanie się na tę okoliczność jest bezskuteczne, skoro nie podważone zostały w skardze kasacyjnej ustalenia Sądu I instancji, jak i organów, iż o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia skarżący wiedział już znacznie wcześniej. W tym stanie sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie został też naruszony przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, jakim jest powołany już art. 487 § 2 k.c. Skarga kasacyjna nie precyzuje na czym w okolicznościach sprawy polegało naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu. Nie został też udowodniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 79. § 1 k.p.a., stosownie do którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, skoro nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w całości.