II GSK 1414/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Po 798/10 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Po 798/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę E. P. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008, z następującym uzasadnieniem. E. P. (dalej: skarżący) [...] maja 2008 r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w kwocie łącznej 19.635,20 zł. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071,; dalej: k.p.a.), wznowił postępowanie w sprawie przyznania powyższej płatności. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] grudnia 2009 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie E. P., o której został on poinformowany i podczas której stwierdzono brak prowadzenia rejestru rolnośrodowiskowego za 2007 r. - co potwierdzają fotografie rejestru i treść sporządzonego, niezakwestionowanego przez stronę protokołu. W toku postępowania skarżący twierdził, ze prowadził rejestr w kilku częściach i nieprawidłowości już uzupełnił. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i odmówił przyznania płatności – wskazując, że producent rolny nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor W. Oddziału Regionalnego w P. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – z uwagi na konieczność ustalenia czy skarżący nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej, czy też tylko nie przedstawił go w momencie kontroli. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. organ I instancji - ponownie rozpoznając sprawę -uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., przyznającą producentowi rolnemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz odmówił przyznania tych płatności na rok 2008. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano § 16 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z dnia 20 lipca 2004 r.). Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu podając, że nieprowadzenie rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego, zawierającego wykaz podjętych działań agrotechnicznych wynikających z realizacji zadań określonych w zadeklarowanym pakiecie, skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem w danym roku całej płatności rolnośrodowiskowej. Okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania był zaś fakt niedochowania przez producenta rolnego warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, zobowiązującego do prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji oddalając skargę E. P. na powyższą decyzję stwierdził, że producent rolny, deklarując przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego, przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności. Jednym z takich wymogów – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - jest obowiązek prowadzenia przez beneficjenta rejestru działalności rolnośrodowiskowej, zgodnie z instrukcją jego wypełniania, zawierającego określone przepisem dane. Rejestr ma wykazywać, w jakim stopniu producent rolny realizuje założenia planu działalności rolnośrodowiskowej, wobec czego beneficjent powinien dołożyć należytej staranności, by dotrzymać warunków na jakich przyznano mu pomoc. Obowiązek prowadzenia rejestru spoczywa na rolniku przez cały okres uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, a dokument ten powinien być przechowywany przez okres 5 lat od dnia zakończenia tego programu. Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy zasadnie podkreślił, że zgodnie z instrukcją wpisów w rejestrze należy dokonywać na bieżąco. W ocenie Sądu, organy obu instancji ustalając stan faktyczny sprawy zasadnie wzięły pod uwagę rejestr działalności udostępniony przez skarżącego w dniu przeprowadzania kontroli. Celem kontroli jest zbadanie czy wnioskodawca realizuje plan działalności, a więc przedmiotowy rejestr jest niezbędny do wykazania przez rolnika, iż spełnia wszystkie zobowiązania wynikające z planu. Zatem nieokazanie przez producenta rolnego w dniu kontroli rejestru działalności na rok objęty wnioskiem udaremnia cel kontroli na miejscu, gdyż uniemożliwia ocenę realizacji przez niego programu. Sąd stwierdził również, że zasadnie organy uznały, iż późniejsze przedstawienie prawidłowo prowadzonego rejestru nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem nie odzwierciedla stanu faktycznego stwierdzonego w dniu kontroli. Dlatego też Sąd uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skarżącego i zeznania świadka, że skarżący prowadził rejestr w kilku częściach. W ocenie Sądu, skarżący miał świadomości co do ważności dokumentu jakim jest rejestr, gdyż nie po raz pierwszy ubiegał się o płatność rolnośrodowiskową (wnioskodawca uczestniczy w programie od [...] marca 2005 r.). Ponieważ ostatnie zapisy w rejestrze pochodzą z [...] września 2006 r. to znaczy, że w 2005 i 2006 r. skarżący wiedział o konieczności prowadzenia rejestru na bieżąco i wykonywał to zobowiązanie. Nadto - zdaniem Sądu - skoro E. P. został zawiadomiony o kontroli na dzień przed nią, miał czas na przygotowanie wszystkich niezbędnych dokumentów, w tym również rejestru. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy zasadnie przyjęły brak zapisów w rejestrze odnośnie całego roku, jako nieprowadzenie przez beneficjenta rejestru w roku objętym wnioskiem, a nie jak twierdził skarżący, jako nieprawidłowe jego prowadzenie lub prowadzenie w częściach. Prawidłowe również było uznanie przez organy, że nieposiadanie rejestru w 2008 r. stanowiło przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – co uzasadniało uchylenie decyzji przyznającej płatność i odmowę płatności na podstawie § 16 ust. 3 rozporządzenia. W skardze kasacyjnej E. P. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] października 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ administracji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.). Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie § 16 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną wykładnię, "polegającą na przyjęciu, iż zawieszenie płatności rolnośrodowiskowej podlega zawieszeniu w przypadku nieprawidłowego prowadzenia rejestru, a nie tylko i wyłącznie w przypadku nieprowadzenia rejestru". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że niedopuszczalne jest przyjęcie takich samych konsekwencji, w postaci zawieszenia płatności w danym roku, zarówno w przypadku nieprawidłowego prowadzenia rejestru przez beneficjenta, jak i w przypadku nieprowadzenia rejestru w ogóle. Podniesiono nadto, że instrukcja, zgodnie z którą wypełnia się rejestr, nie jest aktem bezpośrednio obowiązującym, wobec czego organ administracji nie może z niej wywodzić skutków prawnych bezpośrednio w stosunku do obywatela. Dlatego też niezastosowanie się do instrukcji nie będzie oznaczało nieprowadzenia rejestru w ogóle, a tylko takie zachowanie może skutkować konsekwencjami z § 16 ust. 3 powołanego rozporządzenia. W skardze kasacyjnej stwierdzono również, że rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi się tylko w celu wtórnego potwierdzenia przeprowadzonych czynności, zadeklarowanych przy przystępowaniu do programu rolnośrodowiskowego. W związku z tym okoliczność, że skarżący nie przedstawił w całości dokumentacji w dniu kontroli, w sytuacji gdy przepisy dopuszczają prowadzenie rejestru działalności w częściach, nie może powodować traktowania producenta rolnego tak, jakby w ogóle nie prowadził on wskazanego dokumentu, a co za tym idzie nie wykonywał programu rolnośrodowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. – nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym kierunek i zakres kontroli zaskarżonego wyroku - dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie - ograniczony został zarzutami wyartykułowanymi w środku odwoławczym. Art. 174 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, na jakich podstawach skarga kasacyjna może być oparta. I tak, podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega przy tym kwestii, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu, mylne rozumienie treści określonej normy prawnej. Ocena zaś czy stan faktyczny, ustalony w sprawie, odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w określonej normie prawnej – to subsumcja czyli zastosowanie prawa materialnego. W rozpoznawanym przypadku w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008 – zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] listopada 2008 r. – wznowiono postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uznał, że kontrolowana decyzja - utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji uchylającą wskazaną wyżej decyzję z [...] listopada 2008 r. i odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. - nie narusza prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku oparto jedynie na podstawie naruszenia § 16 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w przypadku nieprawidłowego prowadzenia rejestru, a nie tylko i wyłącznie w przypadku nieprowadzenia rejestru. Jak wynika z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jako podstawę przyznania płatności wskazał § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 20 kwietnia 2004 r., w myśl którego "Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: /.../prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestru działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, z tym że rejestr ten w odniesieniu do zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją". Z treści tego właśnie przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł wymóg prowadzenia rejestru działań w ramach programu rolnośrodowiskowego. Jako podstawę odmowy przyznania płatności Sąd I instancji powołał też § 16 ust. 3 rozporządzenia - zgodnie z którym m.in. "Płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zawieszeniu /.../ wówczas, gdy producent rolny nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej". Sąd – przytaczając brzmienie tego przepisu – w uzasadnieniu nie zaprezentował jednak jego wykładni. Skoro jednak treść regulacji stanowi wprost, że podstawą zawieszenia płatności jest brak prowadzenia rejestru, to zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że nieprawidłowe prowadzenie rejestru nie może skutkować takimi samymi konsekwencjami jak brak tego dokumentu. W ocenie składu orzekającego, o tym czy mamy do czynienia z brakiem rejestru czy z nieprawidłowym jego prowadzeniem decyduje rodzaj i zakres uchybień w sposobie prowadzenia rejestru. To zaś jest kwestią faktu i – stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych – wymaga kontroli prawidłowości zastosowania powołanego § 16 ust. 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie negatywna dla strony decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2008 r. została oparta na ustaleniu, że skarżący rejestru nie prowadził. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, WSA przedstawiając stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu wskazał jednoznacznie, że twierdzenie skarżącego, że prowadzi on rejestr w kilku częściach nie zasługiwało na uwzględnienie, a skarżący był nadto świadom wymogu prowadzenia rejestru i skutków niedopełnienia tego obowiązku. Tak poczynione ustalenia nie zostały skargą kasacyjną skutecznie zakwestionowane. Kontrola w postępowaniu kasacyjnym prawidłowości stanu faktycznego sprawy wymaga sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Brak też zarzutów co do prawidłowości zastosowania w sprawie § 16 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.