II GSK 1429/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 864/14 w sprawie ze skargi A. S.A. w B. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w B. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 864/14 oddalił skargę A. G. S.A. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca lub spółka) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. zwróciła się do Prezesa UKE o wyjaśnienie zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej (opłat telekomunikacyjnych) w jego indywidualnej sprawie. Spółka przedstawiła w pięciu punktach stanowisko w sprawie interpretacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.- dalej: pt) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 24, poz. 196 z późn. zm. – dalej: rozporządzenie), załączając dowód uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 40 zł. Przedstawione w piśmie zagadnienia ujęte zostały w następujących pytaniach dotyczących problemów: 1) wysokości opłaty rocznej za dysponowanie częstotliwością, która może ulec zmianie jedynie w przypadku zmiany tej decyzji zgodnie z właściwymi przepisami prawa; 2) opłaty za współużytkowanie częstotliwości, która powinna wynosić 1/8 opłaty wynikającej z przepisów pt oraz rozporządzenia, a zatem proporcjonalnie do prawa wykorzystywania przepływności strumienia danych powstałych z kodowania wszystkich treści, który po procesie modulacji tworzył będzie multipleks, 3) opłaty przypadającej na każdego adresata decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2011 r. wynoszącej 960 zł, 4) dopuszczalności uiszczenia opłaty z tytułu dysponowania częstotliwością za kolejne lata z góry; 5) wysokości zawieszenia anteny, będącej kryterium określającym wysokość opłaty za dysponowanie częstotliwością zgodnie z rozporządzeniem, która powinna być mierzona od najwyższego stałego punktu, w taki sposób, aby opłata była jak najniższa dla strony. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. organ przedstawił wyjaśnienia dotyczące poruszonych we wniosku skarżącej zagadnień. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. spółka uznając, że powyższe pismo stanowi decyzję wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi wyłącznie wyjaśnienie stronie stanowiska organu. Następnie pismem Prezes UKE wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie poprzez wskazanie, od którego z przedstawionych we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. stanów faktycznych (zdarzeń) przyszłych została uiszczona opłata. Jednocześnie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedstawienie dowodu uiszczenia opłaty w zakresie pozostałych stanów faktycznych. Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie wskazała, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. został przedstawiony jeden stan faktyczny. Podkreśliła jednakże, że wydając decyzję interpretacyjną Prezes UKE powinien przyjąć założenie, które niesie ze sobą najdalej idące pozytywne skutki dla strony. Spółka wskazała zarazem, że według numeracji z pisma Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r. byłby to stan faktyczny dotyczący uiszczenia z góry opłaty za korzystanie z częstotliwości. Prezes UKE decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] udzielając interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej wskazał, że zgodnie z art. 185 pt roczna opłata za prawo do dysponowania częstotliwością nie może być jednorazowo (z góry) wniesiona za okres dłuższy niż jeden rok, tj. nie może być wniesiona jednorazowo za kolejne lata w ramach okresu, na który zostało spółce przyznane prawo do dysponowania częstotliwością. Niezależnie od powyższych czynności skarżąca zwróciła się w dniu [...] lutego 2013 r. do organu z wnioskiem o wydanie i doręczenie zaświadczenia potwierdzającego, że: 1) Prezes UKE wydał interpretację stwierdzającą prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. 2) spółka prawidłowo dokonała zapłaty wszystkich opłat rocznych wynikających z decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] za cały okres jej obowiązywania (tj. do dnia [...] lutego 2021 r.) i w związku z tym zobowiązanie do zapłaty opłat rocznych wynikających z decyzji wygasło w całości. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca wezwała do usunięcia naruszenia prawa, które polegać miało na braku wydania i doręczenia zaświadczenia przez Prezesa UKE na wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Prezes UKE wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wydania przez Prezesa UKE interpretacji oraz potwierdzenia dokonania przez skarżącą zapłaty opłat rocznych. Organ uznał, że skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanego we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r., tj. nie wskazała jakiegokolwiek przepisu prawa, który uzasadniałby konieczność uzyskania żądanego przez nią zaświadczenia. W ocenie organu nie istnieje taki przepis prawa materialnego, który do realizacji uprawnień i obowiązków z niego wynikających wymagałby przedstawiania zaświadczenia uzyskanego od Prezesa UKE w trybie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. 2016, poz. 23 z póżn. zm. – dalej: kpa) w takim zakresie, jakiego dotyczyło żądanie skarżącej. Natomiast okoliczność, którą spółka przedstawiła na poparcie posiadania interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia na wniosek z dnia [...] lutego 2013 r., tj. potrzebę potwierdzenia prawidłowości uiszczenia opłat rocznych za prawo do dysponowania częstotliwością, stanowi jedynie o posiadaniu przez nią interesu faktycznego w wydaniu żądanego zaświadczenia. Organ zaznaczył, że skarżąca jest zainteresowana wydaniem zaświadczenia na wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. Potwierdzenie prawidłowości uiszczenia opłat rocznych za prawo do dysponowania częstotliwością wynikających z decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] dałoby jej większą pewność co do jej sytuacji majątkowej, w tym w kontekście istnienia ewentualnych zobowiązań w zakresie danin publicznoprawnych. Zdaniem organu spółka nie może zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania wydania zaświadczenia. W konsekwencji organ uznał, że skarżąca powołała się we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. jedynie na swój interes faktyczny w wydaniu zaświadczenia (tj. zamiar upewnienia się na własne potrzeby, czy dopełniła obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością), a nie na konieczny do pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku interes prawny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uznał, że przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty mające uzasadniać posiadanie przez skarżącą interesu prawnego, stanowią w istocie żądanie wyrażenia przez Prezesa UKE oceny na temat prawidłowości postępowania spółki, tj. prawidłowości dokonanej przez nią wykładni przepisów pt dotyczących uiszczania opłat. Organ podkreślił, że wydając zaświadczenie może w nim jedynie potwierdzić stan faktyczny lub prawny, natomiast nie może w zaświadczeniu wyrażać stanowiska na temat tego, czy wnioskujący prawidłowo interpretuje przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W związku z powyższym organ uznał, że skarżąca, argumentując w ten sposób, nie wykazała interesu prawnego. Prezes UKE wskazał również, że okoliczność prowadzenia przez skarżącą działalności w formie publicznej spółki akcyjnej i posiadania przez nią określonych obowiązków informacyjnych, samo w sobie nie stanowi o posiadaniu przez ten podmiot interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. WSA oddalając skargę wskazał, że zaświadczenie wydawane w trybie przepisów art. 217 i art. 218 kpa podlega ścisłym regułom określającym nie tylko sposób jego wydawania, ale także regulującym prawo obywatela do żądania wydania danego zaświadczenia. Sąd I instancji wskazał, że zaświadczenie musi być osobie starającej się o jego wydanie potrzebne z uwagi na przepis prawa wymagający legitymowaniem się takim zaświadczeniem albo z uwagi na interes prawny zainteresowanego. Interes prawny w postępowaniu o wydanie zaświadczenia należy rozumieć jako sytuację podmiotu ukształtowaną przez przepis prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla jednostki konieczność czy potrzeba uzyskania jakiegoś zaświadczenia. WSA zaznaczył, że nawet gdyby uznać, wbrew ocenie organu, że "potrzeba" uzyskania zaświadczenia stanowi o interesie prawnym, to i tak rozstrzygnięcie organu co do zasady jest prawidłowe. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie występuje podstawa prawna ani faktyczna, uzasadniająca nakazanie organowi wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia, tym bardziej że skarżąca domaga się zaświadczenia o treści regulującej uprawnienie, będące kwestią sporną. WSA zaznaczył, że kwestia ta jest przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3647/13 dotyczącej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. W konkluzji WSA wskazał na utrwalony w judykaturze i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna. Skoro wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 kpa polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Sąd I instancji przedstawił w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Spółka zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem spełnione zostały przesłanki do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżąca, w szczególności skarżąca posiadała interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, w związku z czym postanowienia Prezesa UKE wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 ppsa, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa. W jej ramach spółka postawiła Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa, polegający na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do wydania zaświadczenia przez Prezesa UKE. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, więc jej skutkiem nie może być uchylenie skarżonego wyroku. Zdaniem NSA zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w powiązaniu z przepisami kpa jest nietrafny merytorycznie, a formalnie wadliwy. W zakresie formalnym podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa procesowego ma nie tylko wskazywać naruszone przepisy ale w jego uzasadnieniu musi być wykazany związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem, gdyż w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa nie wszystkie naruszenia procesowe mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. Ustawa wskazuje, że taki skutek może być łączony tylko z naruszeniami, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ale ten wpływ musi wykazywać skarga kasacyjna, czego rozpoznawana nie czyni. Poza tym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa może mieć miejsce w sytuacji, gdy Sąd I instancji uwzględnia skargę i uchyla decyzję, ze względu na wady postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, bo Sąd I instancji oddalił skargę, zatem orzekał na podstawie art. 151 ppsa i w zakresie tego przepisu mógł naruszać prawo. Ewentualne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa mogłoby mieć miejsce tylko przy precyzyjnie i jasno ujętym zarzucie niezastosowania tego przepisu. Skarga kasacyjna takiego zarzutu nie stawia, toteż Sąd I instancji nie ma podstaw do wypowiadania się w tym zakresie. Niezależnie od tych wad formalnych zarzutu, podnieść należy, że jest on merytorycznie niezasadny. Wydanie zaświadczenia na gruncie art. 217 § 1 i § 2 kpa jest możliwe i dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie występuje żadna ze wskazanych w ustawie okoliczności. Dane do zaświadczenia mogą być potwierdzane, jeżeli wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych zasobów znajdujących się w jego posiadaniu. W rozpoznawanej sprawie spółce chodzi o zaświadczenie dotyczące milczącej interpretacji uzyskanej w trybie art. 10a usdg oraz o opłacenie opłat rocznych za cały okres rezerwacji częstotliwości wynikających z decyzji Prezesa UKE. W ocenie NSA żadna z tych spraw nie może być potwierdzona zaświadczeniem. W pierwszym przypadku dlatego, że rzecz dotyczy interpretacji przepisu prawa, dla której ustawa przewiduje szczególny tryb wydania stosownej decyzji, a dla opłacenia opłat za cały okres rezerwacji częstotliwości, dlatego że opłaty są wnoszone w prawem określony sposób, a jeśli nie zostały tak uiszczone na konto właściwego podmiotu, to będą skutkować dalszymi działaniami określonymi w przepisach prawa, w ramach których spółka będzie mogła chronić swój interes prawny, nawet w sytuacji, gdyby z tego powodu doszło do cofnięcia rezerwacji częstotliwości. W obu sytuacjach, w których spółka domagała się wydania zaświadczenia, istnieją prawne formy ochrony jej interesu prawnego, które nie przybierają formy zaświadczenia. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.