II GSK 1438/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 745/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 11 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 745/24, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: "organ nadzoru", "SKO") z 11 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Starosta [...] decyzją z 31 maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 73 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "p.r.d.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), w wyniku rozpoznania wniosku K. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (dalej: "spółka", "uczestnik postępowania"), zarejestrował pojazd marki B. =, o numerze nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny oraz tablice rejestracyjne. Prokurator Rejonowy w W., pismem z 3 sierpnia 2023 r. złożył sprzeciw od decyzji o rejestracji pojazdu, w którym wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d, polegające na wydaniu decyzji bez zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, w tym bez uzyskania - "świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenia jednostkowego pojazdu, decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu - jeżeli są wymagane". W ocenie Prokuratora, w stosunku do ciągnika rolniczego dokument taki był wymagany, gdyż pojazd ten był rejestrowany po raz pierwszy na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a został sprowadzony z terenu państwa niebędącego jej członkiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z 11 lipca 2024 r., wydaną na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 62 p.r.d. oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2355 z późn. zm.), a także art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), "stwierdziło brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji". Organ nadzoru uznał, że Starosta [...] powinien odmówić dokonania rejestracji ciągnika z uwagi na brak dokumentów homologacji, co stanowiło naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d, jednakże nie w sposób rażący. Proste zestawienie treści decyzji organu pierwszej instancji z treścią przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wykazuje, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Sprzeczność ujawnia się dopiero po dokonaniu wykładni przepisów krajowych z przepisami unijnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając decyzję organu odwoławczego stwierdził, że pojazd podlegał procedurze rejestracyjnej i nie był wcześniej zarejestrowany w Polsce, a jedynie na Białorusi. W takiej sytuacji zastosowanie miały przepisy art. 71-72 p.r.d., przy czym katalog dokumentów określonych w art. 72 ust. 1 p.r.d. ma charakter zamknięty i kumulatywny. W sytuacji gdy pojazd nie był wcześniej zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązek przedstawienia dokumentu homologacji w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. miał charakter bezwzględny. Uchybienie Starosty [...] było zatem oczywiste i możliwe do stwierdzenia poprzez zestawienie przepisów prawa krajowego z bezpośrednio stosowanymi regulacjami unijnymi, tj. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz.U.UE.L.2013.60.1 z 2 marca 2013 r.; dalej: "rozporządzenie nr 167/2013"). Znajomość i stosowanie tych przepisów stanowiło obowiązek organu rejestrującego. Jednocześnie WSA podkreślił, że samo stwierdzenie naruszenia prawa, nawet jasnego i oczywistego, nie oznacza jeszcze jego rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O takim naruszeniu można mówić dopiero wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Zdaniem Sądu, tej ostatniej przesłance należy przy tym nadać decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") zaznaczył, że SKO w Koszalinie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinno uwzględnić przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności rozważyć, czy stwierdzone w sprawie niewątpliwe naruszenie prawa miało rażący charakter. Organ powinien również zbadać, czy decyzja ta nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., a stanowisko w tym zakresie powinno być należycie wyjaśnione i uzasadnione. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił uczestnik postępowania zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Prokuratora Rejonowego w W. poprzez jej oddalenie, zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., jak również w związku z art. 2 pkt 62 p.r.d. oraz art. 3 pkt 37, art. 1 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 167/2013 poprzez błędną wykładnię, w ramach której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wadliwie uznał, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji gdy naruszenie to nie miało charakteru rażącego, a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych wyżej wymienionych przepisów prawa poprzedzonych złożonym procesem wykładni, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie zaskarżonym orzeczeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie o uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji organu odwoławczego z uwagi na zarzucone jej wydanie z naruszeniem innych przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jednak bez jednoczesnego wykazania przez sąd prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, a w szczególności, że w następstwie zbadania przez organ odwoławczy społeczno-ekonomiczno-gospodarczych skutków wydania decyzji o rejestracji przedmiotowego ciągnika rolniczego przez organ pierwszej instancji bez zażądania przedłożenia dokumentu homologacji może nastąpić wydanie decyzji o odmiennej niż dotychczas treści. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że wnosząca ten środek odwoławczy Spółka zrzekła się rozprawy, a Prokurator Rejonowy w W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie zażądali jej przeprowadzenia. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że Starosta [...] wydając decyzję o zarejestrowaniu pojazdu naruszył art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., przy czym naruszenie to było oczywiste. Jednocześnie WSA podkreślił, że samo przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja, lub postanowienie nie mogą być zaakceptowane jako wydane przez organy praworządnego państwa. W związku z tym SKO, rozpatrując sprawę ponownie powinno wyjaśnić i rozważyć, czy w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w konkretnym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, a także czy decyzja Starosty [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, wymienionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, przez ich błędną wykładnię polegającą przede wszystkim na wadliwym uznaniu przez WSA, że stwierdzone przez SKO naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jakkolwiek stwierdzone naruszenie zaistniało, to jednak nie miało charakteru rażącego, a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych powołanych przepisów prawa, których zastosowanie musiało zostać poprzedzone złożonym procesem wykładni, co wyklucza istnienie wady kwalifikowanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że naruszenie przez Starostę [...] art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. było "oczywiste". Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu był (i jest) dowód rejestracyjny (art. 71 ust.1 p.r.d.). Przepis art. 72 p.r.d. zawiera katalog dokumentów stanowiących podstawę do rejestracji, przy czym w odniesieniu do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 3 powołanego przepisu, stanowi, że wymagania te nie dotyczą pojazdu, który był już zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d.). Żaden z powołanych przepisów prawa krajowego, regulujących dopuszczenie do ruchu pojazdu, czy też dokumentów wymaganych do jego rejestracji, nie odsyła ani też nie posługuje się pojęciem "nowego pojazdu", do którego odnosi się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie i skarżąca kasacyjnie Spółka. W nawiązaniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej sprzeczności definicji "nowego pojazdu" w prawie krajowym i unijnym trzeba wyjaśnić, że definicja "nowego pojazdu" zawarta w art. 2 pkt 62 p.r.d. odnosi się do wszelkiego rodzaju pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, a więc środków transportu przeznaczonych do poruszania się po drodze oraz maszyn lub urządzeń do tego przystosowanych (art. 2 pkt 31 p.r.d.). W przypadku pojazdów rolniczych takich jak zgłoszony do rejestracji, w zakresie ich homologacji, zastosowanie mają natomiast przepisy rozporządzenia nr 167/2013, w tym także definicje legalne. Wobec takich zakresów regulacji prawa krajowego i unijnego nie sposób przyjąć, by zachodziła tu sprzeczność, o której mowa w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze, że w tej konkretnej sprawie nie miało zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., to nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w świetle przepisów obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. rozporządzenia nr 167/2013, dokument o którym mowa w art. 72 ust.1 pkt 3 p.r.d. był wymagany przy rejestracji ciągnika rolniczego. Rozporządzenie to definiuje pojęcie nowego pojazdu (pojazd, który nigdy wcześniej nie był rejestrowany ani dopuszczony) i pojęcie dopuszczenia, które oznacza "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu" (odpowiednio art. 3 pkt 37 i pkt 40 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 38 powyższego rozporządzenia rejestracja oznacza administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwe jest, że w dacie zgłoszenia do rejestracji pojazd marki B., o numerze nadwozia [...] był, w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 167/2013, pojazdem nowym, albowiem przed tą datą nie był on wykorzystywany w UE i nie wydano administracyjnego zezwolenia na dopuszczenie tego pojazdu, w tym do ruchu drogowego. Rozporządzenie nr 167/2013 ustanawia wymogi administracyjne i wymagania techniczne w zakresie homologacji typu wszystkich nowych pojazdów, układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 (art. 1 ust. 1 rozporządzenia). Producent nowych pojazdów, które mają być wykorzystane po raz pierwszy w Unii, ma obowiązek uzyskania homologacji, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu nr 167/2013 (art. 8 ust. 1 rozporządzenia). Obowiązki producentów mają także zastosowanie do importerów i dystrybutorów, w przypadkach określonych w art. 15 rozporządzenia nr 167/2013, w tym wówczas gdy importer lub dystrybutor udostępnia na rynku lub rejestruje pojazdy. Z kolei organy państw członkowskich UE, zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zezwalają na wprowadzenie do obrotu, rejestrację lub dopuszczenie tylko takich pojazdów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych, które spełniają wymogi rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać wykładni art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 p.r.d. i omówionych powyżej przepisów rozporządzenia unijnego. Rezultat tej wykładni przy zastosowaniu reguł językowych i systemowych jest jednoznaczny i w istocie niesporny - dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. był wymagany, dla uzyskania decyzji o rejestracji ciągnika rolniczego. "Skomplikowany proces wykładni" eksponowany tak w skardze kasacyjnej, jak i przez SKO, którego działanie kontrolował Sąd pierwszej instancji nie jest tym samym co istotne wątpliwości interpretacyjne, ograniczające możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i do których odnoszą się powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne wątpliwości interpretacyjne występują wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w znacznej mierze przeciwstawne wyniki wykładni i gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności. Istotne wątpliwości interpretacyjne w powyżej zaprezentowanym rozumieniu w tej sprawie nie wystąpiły. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 167/2013, w okresie obowiązywania Dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych i leśnych omawiane zagadnienie budziło wątpliwości interpretacyjne, które zostały rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 2017 r. C-513/15, który orzekł, że dyrektywa powinna być interpretowana w ten sposób, że wprowadzenie do użytku i zarejestrowanie w państwie członkowskim używanych ciągników przywiezionych z państwa trzeciego jest uzależnione od spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w tej dyrektywie. Jednakże orzeczenie to i powstałe wątpliwości obejmowały, co raz jeszcze należy wyraźnie podkreślić, inny stan prawny, a obowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia nr 167/2013 są w tej kwestii jednoznaczne, o czym już była mowa. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie o uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji organu odwoławczego z uwagi na zarzucone jej wydanie z naruszeniem innych przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jednak bez jednoczesnego wykazania przez sąd prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, należy zauważyć, że powołany ostatnio przepis nie należy do przepisów regulujących postępowanie administracyjne, lecz stanowi materialnoprawną podstawę aktu stwierdzającego nieważność decyzji (postanowienia). Wobec tego w przypadku stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę prawną wyroku powinien stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd nie ma obowiązku wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak jest to w przypadku uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z tym oczekiwania Spółki odnośnie do spełnienia przez Sąd pierwszej instancji obowiązku wykazania "prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej" nie mają podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji powołując w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wskazał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez SKO. To uchybienie, wobec wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a. związania granicami skargi kasacyjnej, nie podlegało jednak ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.