II GSK 1456/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2899/13 w sprawie ze skargi T. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję P. K. R. R. i T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. P. Spółki z o.o. w W. na rzecz P. K. R. R. i T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2899/13 oddalił skargę [a] [a] Sp. z o.o. z siedzibą w [a] (dawniej [a] [a], dalej: skarżąca) na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [a] r. nr [a] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego na podstawie wniosku skarżącej z dnia [a] r. o zmianę koncesji nr [a] z dnia [a] r., w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji. Decyzją z dnia [a] r. nr [a] Przewodniczący KRRiT rozszerzył skarżącej koncesję nr [a] o kolejną stację nadawczą, a także ustalił opłatę za zmianę koncesji w wysokości [a] zł. W związku z wnioskiem skarżącej z dnia [a] r. Przewodniczący KRRiT postanowieniem z dnia [a] r. nr [a] wznowił postępowanie w sprawie zmiany koncesji nr [a] z dnia [a] r., w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za jej zmianę. Postępowanie w powyższym przedmiocie zostało umorzone decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [a] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja zmieniająca dotyczyła koncesji z dnia [a] r., która została udzielona na okres [a] lat i wygasła z dniem [a] r. Organ odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii wygaśnięcia zezwolenia podał, że wygaśnięcie decyzji oznacza, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Przewodniczący KRRiT podkreślił, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Przewodniczący KRRiT decyzją z dnia [a] r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Dokonując analizy postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie zarzutów stwierdził, że odpowiedź na nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazał przy tym, że argumenty skarżącej w zakresie określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji, nie dotyczą stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Nadmienił też, że decyzją z dnia [a] r. nie określono wysokości opłaty za udzielenie koncesji, ale umorzono postępowanie prowadzone na podstawie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w związku z jego bezprzedmiotowością. Sąd I instancji rozpoznając skargę złożoną przez skarżącą szeroko omawiając przepisy dotyczące wznowienia postępowania, a także powołując się na orzecznictwo oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., wydany w sprawie o sygn. akt P 9/09 uznał ją za bezzasadną, wobec czego ją oddalił. W uzasadnieniu wskazał, iż koncesja z dnia [a]r. została wydana na okres [a] lat, wobec czego wygasła z dniem [a] r., co nie jest sporne między stronami. Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że określenie w decyzji terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu, na który została wydana. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (podobne stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych: por. VI SA/Wa 2109/05, VII SA/Wa386-08, III SA/Kr1223-10,II SA/Op63/06). Sąd zauważył też, iż skarżąca domagała się wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji z dnia [a] r., która to decyzja była ściśle powiązana z koncesją na rozpowszechnianie programów telewizyjnych z dnia [a] r., gdyż wprowadzała zmiany do wyżej wskazanej koncesji, nie kreowała natomiast nowych praw i obowiązków dla skarżącej. Innymi słowy w wyniku wydania decyzji z dnia [a] r. dokonano ustalenia nowego brzmienia zapisów koncesji z dnia [a] r. Skoro więc wygasła powyższa koncesja, to tym samym wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające, w tym decyzja z dnia [a] r., wobec czego nie ma również potrzeby stwierdzania ich wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z chwilą wygaśnięcia decyzji nie jest więc możliwe wznowienie postępowania w sprawie tej decyzji, gdyż nie znajduje się ona w obrocie prawnym. Konkludując Sąd wskazał, że organ słusznie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż koncesja oraz decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania wygasły z mocy prawa z dniem [a]r., a wniosek o wznowienie został złożony w dniu [a] r. Organ nie wydał w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż było to niemożliwe z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, gdyż z uwagi na umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, wskazane w skardze przepisy nie mogły być przez organ zastosowane. Sąd I instancji uznał również, iż podstawa prawna ustalenia opłaty koncesyjnej pozostała niezmieniona, gdyż przepis stanowiący jej źródło nie był, przez Trybunał Konstytucyjny kwestionowany. Tym samym Sąd uznał za chybione podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia unormowań konstytucyjnych. W skardze kasacyjnej na powyższe orzeczenie Sądu I instancji skarżąca zrzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: p.p.s.a), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: Art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (j.t. Dz.U z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) nieważności zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT, a to z tego względu, że przed wydaniem skarżonej decyzji istniała już wcześniejsza decyzja ostateczna wydana w trybie wynikającym z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r.; Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy decyzja powinna zostać uchylona z tego względu, że nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem skarżącej przysługiwało prawo wznowienia i merytorycznego rozpoznania jej sprawy wynikające wprost z przepisów Konstytucji RP; Art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145a k.p.a. polegającym na umorzeniu postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy organ winien był stwierdzić, że uchylenie decyzji nie jest możliwe z uwagi na upływ 5 letniego terminu wynikającego z art. 146 § 1 w zw. z art. 145a k.p.a., ale sama decyzja wydana została z naruszeniem prawa; Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania przed Przewodniczącym KRRiT doszło do przewlekłości postępowania naruszającej art. 35 k.p.a., które to przewlekłe działanie miało wpływy na wynik sprawy, jego skutkiem było bowiem wydanie decyzji w innym stanie prawnym, mniej korzystnym dla strony niż w sytuacji, gdyby do takiego przewlekłego działania organu nie doszło; Naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a, tj. Art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji z dnia 29 grudnia 1992 r. (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten organiczna stosowanie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowania przed Przewodniczącym KRRiT wyłącznie do rozdziału 5 u.s.d.g., podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i systemowa (wewnętrzna w ramach u.r.t. i zewnętrzna) nie dają podstawy do takiego wniosku – a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.; Art. 40 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną uiszczenia opłat koncesyjnych, podczas gdy w okresie od 3 sierpnia 2012 r. do 20 listopada 2012 r. nie było zgodnej z prawem podstawy prawnej do pobierania tych opłat – a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; Art. 1 ust. 1 pkt 1 lit c) ustawy o opłacie skarbowej (tj. Dz.U z 2012 r., poz. 1282 ze zm.) oraz pkt 44 podpunkt 2) części III załącznika do tej ustawy poprzez nich niezastosowanie, podczas gdy przepisy tej ustawy stanowią podstawę naliczenia opłaty skarbowej za udzielenie koncesji w wysokości 82 zł; Art. 32 w zw. art. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania i oddaleniu skargi na decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na wygaśnięcie decyzji koncesyjnej, a w rezultacie sanowaniu zatrzymania przez Skarb Państwa opłaty pobranej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów u.r.t., co spowodowało nieuzasadnione zróżnicowanie na niekorzyść sytuacji prawnej skarżącej w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji tylko z tego powodu, że koncesja wygasła przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 chociaż spółce przysługuje prawo podmiotowe do wznowienia postępowania i odzyskania opłat zapłaconych na podstawie przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją RP (art. 190 ust. 4 i art. 77). Mając powyższe zarzuty na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji RP, a także art. 151 § 2, art. 146 § 1, art. 145a oraz art. 35 k.p.a. Zdaniem strony brak było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego, albowiem stronie przysługiwało prawo wznowienia i merytorycznego rozpoznania jej sprawy, z czym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Przepis ten stanowi wykonanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Oznacza to, że doprowadzenie rozstrzygnięcia do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w sposób właściwy dla danego postępowania. Zgodnie z art. 151 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). W okolicznościach sprawy wniosek o wznowienie postępowania nie dotyczył decyzji, która istniała w porządku prawnym, a od jej wydania w wadliwie prowadzonym postępowaniu upłynął prawem przewidziany czas, lecz decyzji, która utraciła moc prawną jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych z Konstytucją RP oraz przed złożeniem tego wniosku. Zatem słuszne Sąd I instancji wywiódł w zaskarżonym wyroku, że w sytuacji, gdy koncesja wygasła przed wszczęciem postępowania wznowieniowego w zakresie opłaty koncesyjnej, merytoryczne orzekanie w tej sprawie jest prawnie niedopuszczalne, podobnie jak stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania - brak jest przedmiotu (decyzji), który mógłby zostać oceniony we wznowionym postępowaniu, co powinno prowadzić do umorzenia postępowania wznowieniowego. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się za dopuszczalne umorzenie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 k.p.a., mimo braku odesłania do tego przepisu, jeśli z jakichkolwiek powodów stało się ono bezprzedmiotowe. Dodatkowo, wypada też zauważyć, że kwestionowana przez stronę opłata koncesyjna została określona decyzją zmieniającą (rozszerzającą koncesję), która nie miała samodzielnego bytu prawnego, w związku z czym nie mogła ona w żaden sposób modyfikować związanie decyzją terminową jaką jest koncesja. Również ewentualna zwłoka w zakończeniu postępowania wznowieniowego, z uwagi na fakt, iż dotyczyło ono decyzji, która przestała funkcjonować w obrocie prawnym przez jego wszczęciem, nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów za nietrafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i właściwych przepisach k.p.a. oraz Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza własny pogląd wypowiedziany wielokrotnie w odniesieniu do treści i charakteru rozstrzygnięcia, dla którego podstawą prawną może być art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jego istota sprowadza się do tego, że sprawa dotycząca wznowienia postępowania zakończonego decyzją związaną z wykonywaniem działalności przez przedsiębiorcę nie jest sprawą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Skoro tak, to we wznowionym postępowaniu, którego przedmiotem była koncesja udzielona stronie, nie mogła zapaść decyzja w milczący sposób, a co za tym idzie takie rozstrzygnięcie nie istniało. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że dotyczą one kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygania przez organ, a w konsekwencji również przedmiotem oceny przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że w postępowaniu umorzeniowym rozstrzygany jest problem bezprzedmiotowości postępowania, co oznacza, że brak jest podstaw do wypowiadania się w kwestii wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego. Prowadzenie tego rodzaju rozważań przez organ czy Sąd, niejako przy okazji, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie powinno być brane pod uwagę przy jego ocenie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.