II GSK 1457/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 843/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 843/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K., uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zamościu z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, w części dotyczącej płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zamościu (dalej: Kierownik Biura ARiMR) przyznał M. K. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 jednolitą płatność obszarową (JPO) w kwocie 7 016,04 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 701,13 zł. Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania uzupełniającej płatności dla producentów surowca tytoniowego (płatności niezwiązanej do tytoniu), uznając, że skarżący nie spełnił przesłanek wymienionych w art. 24ab ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Kierownik Biura ARiMR podniósł, że płatność niezwiązana do tytoniu, zgodnie z art. 24ab ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, przysługuje tym osobom, które w dniu [...] marca 2012 r. były wpisane do rejestru, o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno. M. K. nie był osobą wpisaną do wspomnianego rejestru. W rejestrze tym figurował jego ojciec S. K.. M. K. nie nabył w całości gospodarstwa rolnego od osoby, która w tym dniu była wpisana do rejestru. Na mocy aktu notarialnego (umowy darowizny) z dnia [...] lutego 2011 r. M. K. nabył od K. i S. K. nie całe gospodarstwo rolne, ale tylko jedną działkę nr [...] oraz udział wynoszący ½ części w działce nr [...]. Nabywcami pozostałej części gospodarstwa rolnego byli P. K. i E. K. W tej sytuacji płatność niezwiązana do tytoniu nie mogła być przyznana M. K., mimo zawarcia umowy z [...] kwietnia 2011 r. o nieodpłatnym przekazaniu przez S. K. prawa do uzyskania tej płatności na rzecz M. K., złożenia przez P. K. i E. K. oświadczeń z [...] lutego 2012 r. o przekazaniu M. K. w dzierżawę działki nr [...] i nr [...] oraz oświadczenia S. K. z [...] maja 2013 r. o wyrażeniu zgody na przyznanie płatności M. K.. Kierownik Biura ARiMR w celu ustalenia, czy M. K. spełnia warunek otrzymania płatności niezwiązanej do tytoniu, o którym mowa w art. 24ab ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach wystąpił do Prezesa Agencji Rynku Rolnego z wnioskiem o wyrażenie opinii w tej sprawie. Prezes ARR postanowieniem z [...] lipca 2013 (utrzymanym w mocy po przeprowadzeniu kontroli instancyjnej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2013 r.) stwierdził, że M. K. nie spełnia przesłanki określonej w art. 24 ab ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach i wyjaśnił dodatkowo, że do rejestru podmiotów posiadających prawo do płatności niezwiązanej do tytoniu wpisany był S. K., któremu określono indywidualną ilość referencyjną w wysokości 1 521 kg tytoniu odmiany Virginia. M. K. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura ARiMR. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną wyrażoną w decyzji organu pierwszej instancji. Nie uwzględnił stanowiska strony, że w świetle ustawy o płatnościach nabycia gospodarstwa rolnego nie należy utożsamiać z przeniesieniem jego własności. Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR, wymóg nabycia w całości gospodarstwa rolnego będzie spełniony w przypadku uzyskania przez nabywcę prawa własności całego gospodarstwa, a co za tym idzie nie jest wystarczające samo przeniesienie jego posiadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględniając skargę wniesioną przez M. K. podkreślił, że w art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach mowa jest o nabyciu w całości gospodarstwa rolnego, a nie o uzyskaniu przez rolnika prawa własności całego gospodarstwa. Oznacza to, że rolnik nie musi nabyć na własność całego gospodarstwa rolnego, a tym samym, w przypadku kiedy ubiega się o przyznanie płatności do tytoniu, nie musi być właścicielem wszystkich gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego zbywcy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcia nabycia w całości gospodarstwa rolnego w aspekcie materialnoprawnych przesłanek przyznawania płatności nie można utożsamiać z cywilistycznym pojęciem nabycia na własność wszystkich składników majątkowych, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, w tym z nabyciem na własność nieruchomości (gruntów rolnych) tworzących gospodarstwo. Taka wykładnia art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach i interpretacji nabycia w całości gospodarstwa rolnego jest konieczna nie tylko ze względu na treść art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. UE.L. 2009.30.16) wyjaśniającego, że do celów tego rozporządzenia mają zastosowanie definicje – "rolnika" oznaczającego osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, która prowadzi działalność rolniczą, oraz "gospodarstwa" traktowanego jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Zdaniem WSA, za szerokim rozumieniem pojęcia nabycia w całości gospodarstwa rolnego przemawia również definicja "przekazania gospodarstwa" zawarta w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasad wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. UE. L. 2009.316.65, dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). Sąd stwierdził, że skarżący nabył od K. i S. K. na własność działkę nr [...] oraz udział wynoszący ½ części w działce nr [...]. Nabywcami pozostałej części gospodarstwa rolnego byli P. K. i E. K. Według złożonych przez nich oświadczeń z [...] lutego 2012 r. działki nr [...] i nr [...] zostały przekazane M. K. w dzierżawę. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że w dacie składania wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej do tytoniu, skarżący dysponował i zarządzał wszystkimi działkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego należącego do K. i S. K. M. K. w opisany sposób nabył w całości gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach. Uzyskał również pisemną zgodę S. K. na przyznanie płatności do tytoniu. Dowodem tego jest zarówno umowa z [...] kwietnia 2011 r. o nieodpłatnym przekazaniu prawa do uzyskania płatności, jak i oświadczenie S. K. z [...] maja 2013 r. o wyrażeniu zgody na przyznanie płatności M. K.. WSA odwołując się do akt sprawy podniósł także, że wszystkie działki (nr [...], [...] i [...]) objęto wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatność do tytoniu jest przyznawana na wniosek rolnika. Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach, we wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu. Sąd zauważył, że ustawa o płatnościach w art. 2 określając pojęcia gospodarstwa rolnego (pkt 2) oraz rolnika (pkt 14) odsyła wprost do definicji tych pojęć zawartych w rozporządzeniu nr 73/2009. W konkluzji WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji w części, w jakiej odmówiono przyznania skarżącemu płatności do tytoniu zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie w omawianym zakresie. Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 24 ab ust.2 pkt.3 ustawy o płatnościach poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że pojęcie nabycia według przesłanek przyznawania płatności określonych ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. nie może być utożsamiane z cywilistycznym pojęciem nabycia na własność wszystkich składników majątkowych, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, oraz przyjęcie, że uprawnionym do przejęcia przedmiotowej płatności jest osoba, która nie nabyła w całości gospodarstwa rolnego od osoby, która w dniu [...] marca 2012 r. nie była wpisana do rejestru o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków (...); - naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w drodze wykładni systemowej art. 82 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, iż za szerokim rozumieniem pojęcia nabycia w całości gospodarstwa rolnego przemawia również definicja "przekazania gospodarstwa rolnego", choć brak jest jakichkolwiek podstaw do tego by stosować taką interpretację, albowiem nie wynika ona z żadnej wykładni przepisu prawa. - naruszenie przepisu art. 155 Kodeksu cywilnego przez jego zastosowanie, mimo, iż ustawodawca w tej regulacji wprost posługuje się pojęciem nabycia, charakteryzując tę instytucje w dalszej części przepisu jako przeniesienie własności pod różnymi w tym przepisie wymienionymi tytułami prawnymi. M. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przyczyn nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. i w związku z tym rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z zarzutów podniesionych przez Dyrektora Oddziału ARiMR i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota problemu jaki powstał w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy nabycie w całości gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach oznacza nabycie własności tego gospodarstwa, czy też dysponowanie i zarządzanie tym gospodarstwem. Strona wnosząca skargę kasacyjną stoi na stanowisku, że warunkiem przejęcia płatności niezwiązanej do tytoniu jest nabycie na własność wszystkich składników majątkowych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od osoby, która w dniu [...] marca 2012 r. była wpisana do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej i wyraziła pisemną zgodę na przyznanie tej płatności nabywcy gospodarstwa rolnego. Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że nabycie gospodarstwa rolnego nie może być utożsamiane z cywilistycznym pojęciem nabycia prawa własności tego gospodarstwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, zmierzające do podważenia stanowiska WSA są nietrafne. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach "Płatność niezwiązana do tytoniu może być przyznana rolnikowi, który w dniu [...] marca 2012 r. nie była wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy o organizacji rynków, jeżeli rolnik lub jego małżonek nabył w całości gospodarstwo rolne osoby, która w tym dniu była wpisana do tego rejestru, a zbywca gospodarstwa wyraził pisemną zgodę na przyznanie płatności niezwiązanej do tytoniu nabywcy gospodarstwa rolnego". Podkreślenia wymaga, że w powołanym przepisie mowa jest o nabyciu gospodarstwa rolnego "osoby, która była wpisana do rejestru", a nie "od osoby, która była wpisana do rejestru", jak przyjęły to organy Agencji i Sąd pierwszej instancji. Jest to istotna różnica, gdyż spełnienie warunku nabycia gospodarstwa rolnego "osoby, która była wpisana do rejestru" nastąpi również wówczas, gdy tą osobą nie będzie zbywca. Zgodnie z art. 24ab ust. 1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje płatność niezwiązana do tytoniu, jeżeli rolnik ten: 1) spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i złożył wniosek o jej przyznanie; 2) w dniu 14 marca 2012 r. był wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy o organizacji rynków. Wspomniana płatność może być przyznana rolnikowi, który w dniu 14 marca 2012 r. nie był wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy o organizacji rynków, jeżeli zachodzi jeden z przypadków wymienionych w art. 24ab ust. 2 ustawy o płatnościach. Uwzględniając stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania, istotny jest warunek opisany w art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że spełnienie warunku nabycia w całości gospodarstwa rolnego, o którym mowa w powołanym przepisie nie może być oceniany z punktu widzenia cywilistycznego pojęcia nabycia na własność wszystkich składników majątkowych tworzących gospodarstwo rolne. W myśl art. 55³ Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że z punktu widzenia definicji gospodarstwa rolnego nie mają większego znaczenia stosunki własnościowe (zob. E. Niezbecka, Komentarz do art. 55³ kodeksu cywilnego [w:] A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna., WKP, 2012). W skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić grunty stanowiące własność osoby prowadzącej gospodarstwo rolne, jak też osób trzecich, np. grunty dzierżawione, grunty stanowiące jedynie przedmiot posiadania samoistnego bez tytułu prawnego (por. R. Budzinowski, Pojęcie gospodarstwa rolnego według kodeksu cywilnego (rozważania na tle art. 55³ k.c.), Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1991, z. 3, s. 59). Oznacza to, że w skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić również składniki majątkowe, które nie są własnością rolnika prowadzącego to gospodarstwo. Wobec tego nie sposób uznać, by na gruncie ustawy o płatnościach, w odniesieniu do płatności niezwiązanej do tytoniu, gospodarstwo rolne musiało stanowić własność rolnika ubiegającego się o tę płatność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie wiąże prawa do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z własnością gruntów rolnych. Płatności przysługują rolnikowi, który faktycznie włada gruntami i utrzymuje je zgodnie z normami, a także spełnia inne wymagania określone w ustawie. W tym kontekście należy również oceniać spełnienie warunku nabycia w całości gospodarstwa rolnego osoby, która w dniu 14 marca 2012 r. była wpisana do rejestru, o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy o organizacji rynków. Jeżeli, co do zasady, przyznanie płatności niezwiązanej do tytoniu zależne jest od spełnienia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku, a więc warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz wpisu do właściwego rejestru w dniu 14 marca 2012 r., to nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w przypadku osoby, która nie była wpisana do rejestru przyznanie wspomnianej płatności uzależnione jest od nabycia własności całego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach nie wynika by ustawodawca pod pojęciem "nabycia w całości gospodarstwa rolnego" rozumiał nabycie własności tego gospodarstwa. Przyjęcie stanowiska organów ARiMR prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie wsparcia tego samego rodzaju wiązałoby się z koniecznością spełnienia różnych warunków. W przypadku gdy o płatność niezwiązaną do tytoniu ubiegałby się rolnik, który w dniu [...] marca 2012 r. był wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy o organizacji rynków, musiałby on spełnić warunki określone w art. 7 ust. 1ustawy o płatnościach, w tym wymóg posiadania w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek działek rolnych (art. 24ab ust. 1 ustawy o płatnościach). Z kolei osoba, która nie była wpisana do rejestru musiałaby spełnić znacznie wyższe wymagania, albowiem warunkiem koniecznym uzyskania wsparcia byłoby legitymowanie się tytułem własności nie tylko w odniesieniu do działek rolnych, lecz całego gospodarstwa rolnego osoby, która była wpisana do rejestru. Takie różnicowanie sytuacji podmiotów ubiegających się o tę samą płatność nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nabywa całe gospodarstwo rolne, w rozumieniu art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach ten kto dysponuje i zarządza wszystkimi działkami rolnymi wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, co w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia, miało miejsce. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA uznał, że za szerokim rozumieniem pojęcia "nabycie w całości gospodarstwa rolnego" przemawia również art. 82 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1122/2009, zawierający definicję "przekazania gospodarstwa". Sąd nie przedstawił jednak argumentów wspierających tę tezę i w istocie nie są znane przesłanki przyjęcia takiego stanowiska. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem naruszenia "prawa materialnego przez zastosowanie w drodze wykładni systemowej art. 82 ust. 1 lit. a (...)" rozporządzenia 1122/2009. Sąd pierwszej instancji nie interpretował powołanego przepisu, a jedynie przytoczył jego treść, co niewątpliwie nie może być utożsamiane z jego "zastosowaniem w drodze wykładni systemowej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 155 Kodeksu cywilnego, gdyż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie jest on przepisem "wprost określającym instytucję nabycia". Należy zauważyć, że w art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego została wyrażona zasada podwójnego skutku umowy zobowiązującej, zaś § 2 tego przepisu odnosi się do przypadków, gdy przeniesienie własności rzeczy wymaga przeniesienia ich posiadania. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.