II GSK 1465/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku G. w A., T. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 25 października 2021 r., nr 2018-09-SXS-68-P w części, w zakresie pkt 2 w sprawie ze skargi kasacyjnej G. w A., T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4750/23 w sprawie ze skargi G. w A., T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 6 czerwca 2023 r. nr 2018-09-SXS-68-P w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera, po wznowieniu postępowania postanawia: oddalić wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4750/23, oddalił skargę G. w A., T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 6 czerwca 2023 r. nr 2018-09-SXS-68-P w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera, po wznowieniu postępowania. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że decyzją z 25 października 2021 r., nr 2018-09-SXS-68-P Komendant, w pkt 1/ umorzył w części postępowanie administracyjne za niedopełnienie przez spółkę obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1783; obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1441, dalej: updp) oraz w pkt 2/ nałożył na spółkę karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 updp w wysokości 20.000 zł. Następnie postanowieniem z 24 lutego 2022 r. organ wznowił postępowanie zakończone decyzją z 25 października 2021 r., zaś decyzją z 30 listopada 2022 r. odmówił uchylenia decyzji o nałożeniu kary w związku ze stwierdzeniem braku podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: kpa). Decyzją z 6 czerwca 2023 r. Komendant utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie uchylenia decyzji z 25 października 2021 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku oddalającego skargę spółki na decyzję z 6 czerwca 2023 r. skarżąca, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa), wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z 25 października 2021 r. w zakresie jej pkt 2, tj. nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 updp. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że wstrzymaniu nie może podlegać zaskarżona do WSA decyzja organu z 6 czerwca 2023 r., gdyż została ona wydana w trybie wznowienia postępowania, a zatem jest niewykonalna. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 61 § 3 zd. 3 ppsa, wstrzymanie wykonania może dotyczyć także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Powołując się zatem na szerokie rozumienie "granic sprawy", spółka podniosła, że postępowanie wznowieniowe toczy się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowi jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie. Dlatego zdaniem skarżącej, dopuszczalne jest wstrzymanie decyzji z 25 października 2021 r. w zakresie, w jakim Komendant nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną. Spółka wskazując na przesłankę niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków podniosła, że nałożona kara pieniężna wynosi 20.000 zł, jednak jest ona jedną z 88 kar, które zostały nałożone na spółkę niemal w jednym czasie za niedopełnienie obowiązków przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera w odniesieniu do wszystkich lotów, które spółka wykonała z lub na terytorium Polski we wrześniu 2018 r. Decyzje nakładające powyższe kary stanowią przedmiot serii analogicznych i równolegle toczących się postępowań przed WSA. Konsekwentnie grożącą skarżącej szkodę należy rozpatrywać globalnie, uwzględniając wszystkie wskazane postępowania, w których suma nałożonych kar wynosi 1.760.000 zł, co z kolei stanowi znaczne obciążenie finansowe dla spółki. Skarżąca podniosła również, że 5 lutego 2024 r. zakończył się okres zawieszenia wykonywania kar administracyjnych nałożonych na podstawie updp, wynikający z art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (dalej: ustawa zmieniająca). Nowelizacja ta zawieszała również toczące się postępowania i wstrzymywała wszczynanie nowych postępowań. Spółka obawia się zatem, że w niedalekiej przyszłości może dojść do wszczęcia wobec niej kolejnych licznych postępowań w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych. Kumulacja potencjalnych kar z dotychczas nałożonymi powoduje poważną ekspozycję finansową dla spółki i stanowi realne zagrożenie jej dalszego funkcjonowania na rynku polskim. Skarżąca wskazała również, że w analogicznej sprawie, toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o sygn. akt II GSK 2552/21, powołała się na niezgodność przepisów updp z Konstytucją RP i sformułowała wniosek o zwrócenie się w tym zakresie przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Skarżąca podniosła, iż korzystne dla spółki orzeczenie wydane w tej sprawie mogłoby skutkować odpadnięciem podstawy prawnej toczących się postępowań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant wniósł m.in. o odmowę wstrzymania wykonania decyzji z 25 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zasadności wniosku skarżącej należy na wstępie zaznaczyć, że rozstrzyganie przez Sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z 25 października 2021 r. mieści się w granicach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Przyjęcie szerokiego materialnoprawnego rozumienia "granic tej samej sprawy" z art. 61 § 3 ppsa obejmuje bowiem nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję wydaną przez organ I instancji. Co więcej, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 ppsa, wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej – z punktu widzenia materialnoprawnego – sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. T. Woś [w:], T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61, WK 2016, Wyd. VI, Lex; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61, LexisNexis 2011, Wyd. V, Lex; a także np. postanowienie NSA z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OZ 206/24, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA). Ponadto należy wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 ppsa wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony uregulowanej w tym przepisie ppsa (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 ppsa musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację. A zatem to strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 ppsa. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w lakoniczny sposób okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 ppsa bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pierwotnej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżąca nie przedstawiła konkretnej argumentacji oraz nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Argumentacja zawarta we wniosku, odwołująca się do przyszłych zobowiązań wynikających z decyzji, które zdaniem skarżącej zostaną wydane wobec spółki, nie może na obecnym etapie skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji z 25 października 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera. Są to jedynie przypuszczenia skarżącej i jako niewystarczające nie mogą być podstawą do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Za zbyt ogólnikową i nieprzekonującą należy również uznać argumentację wniosku w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody związanej z koniecznością uiszczenia kary w wysokości 20.000 zł. Skarżąca nie wykazała swojej obecnej sytuacji ekonomicznej, nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących jej dochody i wydatki oraz posiadane aktywa i ciążące na niej zobowiązania. Nie wskazała również żadnych innych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji, tj. wyegzekwowania nałożonej na nią kary. Taką okolicznością nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, łączna wysokość ciążących na spółce kar za niedopełnienie przez nią obowiązków przewidzianych w art. 6 ust. 1 pkt 2 updp. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez NSA w analogicznej sprawie dotyczącej tej samej skarżącej (postanowienie z 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 772/24), zgodnie z którym sąd nie kwestionuje, że wykonanie decyzji z 25 października 2021 r. może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 ppsa. W tej sytuacji, wobec niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pierwotnej podlegał oddaleniu jako niezasadny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, postanowił jak w sentencji.