II GSK 1472/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Przegalińska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 22/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.a M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 22/14, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: pismem z dnia 15 maja 2012 r. A. M. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 40,26 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) o łącznej powierzchni 22,20 ha położonych na działkach ewidencyjnych w województwie warmińsko-mazurskim, powiat braniewski, gm. L. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła w ramach JPO - 36,62 ha i w ramach UPO – 21,45 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu płatności na rok 2012 w łącznej wysokości 28.915,30 zł. Płatności zostały pomniejszone o kwotę 3.817,24 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. uchylił wcześniejszą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Organ wskazał, że w związku z odwołaniem skarżącego kwestionującym powierzchnię 3 działek została przeprowadzona zasadnicza kontrola całego gospodarstwa rolnego metodą inspekcji terenowej. Wobec powstania nowego dowodu w sprawie, tj. Protokołu z czynności kontrolnych, organ uznał konieczność uchylenia rozstrzygnięcia I instancji celem rozpatrzenia całego materiału dowodowego w myśl art. 77 ust. 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej wysokości 25.185,54 zł Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu płatności na rok 2012 r., w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 21 478, 64 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5329,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 3 706,90 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 836,21 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej przyznania stronie wnioskowanych płatności na rok 2012 nie ma zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., poz. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1122/2009), bowiem brak było podstaw w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że płatnościami objęto powierzchnię gruntów deklarowanych we wniosku i stwierdzoną podczas kontroli na miejscu jako użytkowaną rolniczo. Po stronie organu administracji istniał obowiązek przyznania płatności w pomniejszonej wysokości w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Zatem żądanie strony co do przyznania płatności do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu bez stosowania pomniejszenia płatności o kwotę przypadającą na podwójną stwierdzoną różnicę, nie mogło zostać uwzględnione. Oddalając skargę strony Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję w sprawie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. W ocenie Sądu, w sprawie nie ma podstaw do zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń. Skarżący zgłosił do płatności w roku 2012 działki o powierzchni większej niż uprawniona. W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek nie był zatem złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawca nie wykazał w toku postępowania, iż nie jest winny nieprawidłowości. Zdaniem Sądu w sprawie można mówić o niedbalstwie wnioskodawcy. Producent rolny, składając wniosek o płatności bezpośrednie, winien wskazać w nim stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów - zarówno odnośnie powierzchni upraw, jak i ich rodzaju. A. M. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) rozporządzenia nr 1122/2009 polegające na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego wskazanego artykułu, podczas gdy analiza dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I i II instancji pozwoliła uznać, że skarżący nie ponosi winy w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., uchylając wcześniejszą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie wystąpiła żadna przesłanka wskazana w tym przepisie, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do wydania kolejnej decyzji, która pogarszała sytuację skarżącego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 w zw. z art. 140 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. uchylając wcześniejszą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., pomimo że prowadził postępowanie dowodowe nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia ewentualnych uwag, czym naruszył wskazane artykuły k.p.a., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że postępowanie toczące się w sprawie nie miało cech postępowania dwuinstancyjnego, a tym samym organy postępowania naruszyły wskazany artykuł k.p.a., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., którą utrzymana została w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, stanowi w istocie obejście zakazu reformationis in peius wyrażonego w wymienionym artykule, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania; 6) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na pominięciu przez Sąd I instancji przy rozpoznaniu sprawy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] maja 2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia okoliczności, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. była niekorzystna dla skarżącego i doprowadziła do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że organ, odmawiając zastosowania wymienionego art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie dowody wskazują, że skarżący jest winy stwierdzonych nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami sformułowanymi w środku prawnym. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skarga została oparta. Przystępując do oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy przypomnieć, że skarżącemu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. została przyznana płatność bezpośrednia w łącznej kwocie 28.915,30 zł pomniejszona o kwotę 3.817,24 zł. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania została uchylona decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] maja 2013 r. Kolejną decyzją wydaną [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu płatność obszarową na rok 2012 w wysokości 21.478,64 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 5.329,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO) w wysokości 3.706,90 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 836,21 zł również ze względu stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w dniu 13 listopada 2013 r. W odniesieniu do tej sytuacji procesowej sformułowane zostały zarzuty skargi kasacyjnej. W ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy uchylając decyzją z [...] maja 2013 r. decyzję organu I instancji ([...] grudnia 2012 r.) naruszył prawo, bowiem nie wystąpiły przesłanki wskazane w tym przepisie mogące skutkować uchyleniem decyzji. Strona skarżąca sformułowała też zarzut wskazujący na naruszenie art. 139 k.p.a. również w nawiązaniu do decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący zarzuca też naruszenie art. 15 k.p.a. przez to, że sąd w zaskarżonym orzeczeniu nie dostrzegł, że postępowanie w sprawie nie miało cech postępowania dwuinstancyjnego. Powyższe zarzuty są bezzasadne, gdyż Sąd I instancji nie był uprawniony do kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzji z [...] maja 2013 r., która wobec jej niezaskarżenia do sądu administracyjnego stała się ostateczna, kończąc definitywnie objęty tą decyzją etap postępowania przed organami administracyjnymi. Na etapie obecnego postępowania sąd administracyjny nie miał żadnych podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] maja 2013 r. zarówno co do tego, czy jest ona zgodna z art. 138 § 2 k.p.a., czy też z art. 139 k.p.a. Powyższe stwierdzenie należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., który również został sformułowany w stosunku do postępowania toczącego się przed wydaniem decyzji z [...] maja 2013 r. Podobnie jak powyższe zarzuty, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został skierowany w stosunku do postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2013 r., dlatego również ten zarzut należy uznać za bezzasadny z przyczyn wyżej podanych. Wśród zarzutów procesowych, jedyny zarzut jaki może być odniesiony do zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji został sformułowany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien dostrzec, że organ odmawiając zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie dowody wskazują, że skarżący jest winny stwierdzonych nieprawidłowości. Wbrew postawionemu zarzutowi i twierdzeniu strony skarżącej, Sąd I instancji odniósł się do kwestii ewentualnego zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń (art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009), wskazując, że wniosek skarżącego nie był złożony poprawnie pod względem faktycznym a wnioskodawca nie wykazał w toku postępowania, iż nie jest winny nieprawidłowościom. W skardze kasacyjnej został postawiony jeden zarzut oparty na podstawie wymieniowej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a polegający na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego art. 73 ust. 1 powyższego rozporządzenia, podczas gdy - według strony skarżącej - analiza dowodów zgromadzonych w sprawie przez organy I i II instancji pozwoliła uznać, że skarżący nie ponosi winy w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Zarzut ten nie może być uwzględniony, bowiem skarżący w toku postępowania odwoławczego (pismo 10 września 2013 r.) wyjaśnił, że pomiary wykonane przez uprawnionego geodetę nieco różnią się od pomiarów wykonanych przez kontrolerów ARiMR, wobec czego odstępuje od zarzutów dotyczących wyników z kontroli na miejscu. Przyznał też, że w skład jego działki rolnej wchodzą wydzielone geodezyjnie drogi nieuprawnione do płatności. Wyjaśnił, że nie wiedział, że w granicach jego działek ewidencyjnych znajduje się mniej uprawnionej do płatności powierzchni. Zgodzić się należy zatem zarówno z organem, jak i Sądem I instancji, że przedstawione przez skarżącego wyjaśnienia nie dają podstaw do przyjęcia, że nie ponosi on winy za stwierdzone nieprawidłowości. Podkreślić należy, iż każdy wnioskodawca ubiegający się o płatności obowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności objętej wnioskiem oraz mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Producent musi też wiedzieć, że grunty, które nie spełniają wymogów określonych w prawie unijnym i krajowym podlegają wyłączeniu. W razie przekroczenia dopuszczalnej różnicy w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli grozi mu zaś sankcja. Beneficjent pomocy na także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne bądź nadmiernie przyznane płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżący na formularzu wniosku podpisał stosowne oświadczenie, że zasady te zna, a wobec tego trafnie uznał Sąd I instancji, że skarżący zaniedbał starannego wypełnienia wniosku, a to wyklucza uznanie, że nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tej przyczyny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.