II GSK 1490/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Stanisław Gronowski Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1945/12 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J.G. 2680 (dwa tysiące sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1945/12, oddalił skargę J.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nałożył na J.G. karę pieniężną w wysokości 8000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14 marca 2012 r. na terenie Portu Lotniczego Okęcie poddano kontroli drogowej pojazd marki Volkswagen o numerze rejestracyjnym [...]. W toku kontroli stwierdzono, iż na prawej i lewej stronie pojazdu umieszczony został napis "Przewóz Osób" oraz numer "646 646". Ponadto na bocznej szybie pojazdu umieszczony został cennik usług przewozowych. Kierujący pojazdem okazał do kontroli prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, świadectwo sprawdzenia drogomierza, paragon z kasy fiskalnej. W wyniku kontroli stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Dla celów dowodowych wykonano dokumentację fotograficzną kontrolowanego pojazdu oraz sporządzono kserokopie okazanych dokumentów. Z kontroli został sporządzony protokół. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11 i 22, art. 18 ust. 5, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.9 załącznika nr 3 do u.t.d. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów dotyczących oznakowania pojazdu. W art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie chodzi o to, aby wymienione w nim elementy ściśle pokrywały się z firmą przedsiębiorcy, czy też wskazywały numer telefonu zarejestrowanego akurat na tego konkretnego przedsiębiorcę. Ratio legis wprowadzenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W obrocie gospodarczym przedsiębiorcy nadają różne nazwy wyodrębnionym przez siebie składnikom majątkowym. Częstą praktyką jest, że są to nazwy które nie mają nic wspólnego z firmą danego przedsiębiorcy, chociaż bezsprzecznie jego działalności służą. Nie ma zatem znaczenia fakt, że umieszczony na pojeździe napis "646 Przewóz Osób 646" nie pokrywa się z firmą przewoźnika zapisaną w ewidencji działalności gospodarczej. W art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. Interpretacja ta wynika z faktu, iż ustawodawca w powołanych przepisach nie posłużył się pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu cywilnego. Stwierdził, że strona umieściła na pojeździe swoją nazwę, co stanowi naruszenie zakazu wymienionego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Organ podkreślił, że okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie oględzin kontrolowanego pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę J.G. na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Jednakże z mocy art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. Na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów jest wprowadzony przez art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania w pojazdach przeznaczonych do przewozu okazjonalnego osób wyposażenia i oznakowania właściwego dla taksówki (taksometr, oświetlony napis na dachu, numer telefonu i nazwa przedsiębiorcy). Ratio legis wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930). Na ten element uzasadnienia projektu skarżąca nie powoływała się uzasadniając swoje zarzuty. Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (rozumianego jak w art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 18 u.t.d.) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo NSA podkreślił, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Zakaz obejmuje umieszczanie na pojeździe wszelkiej nazwy przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, nie zaś nazwy np. wpisanej do rejestru. W ocenie WSA napisy: "przewóz osób" bądź, występujące zawsze w połączeniu z ciągiem tych samych cyfr "646646" i w takiej samej konfiguracji stanowiły oznaczenie nazwy przedsiębiorcy, przyjętej przez skarżącą na użytek wykonywanych przewozów. Organy prawidłowo zatem przyjęły, że układ wyrażeń "przewóz osób, przewóz" w powiązaniu z tym samym ciągiem cyfr "646646", ułożonych zawsze w tej samej konfiguracji miał potencjalnym klientom wskazywać jednoznacznie, że pojazdy tak oznakowane należały do konkretnego przedsiębiorcy taksówkowego (w tym przypadku do skarżącej). Co do możliwości upewnienia się, że pojazdy tak oznakowane należały do skarżącej, potencjalny pasażer uzyskiwał dodatkową informację, umieszczoną na szybie tylnych prawych drzwi (drzwi, z których najczęściej korzystają pasażerowie), wskazującą adres internetowy obejmujący w nazwie firmę skarżącej: [email protected]., jak i cennik usług przewozowych. Cennik ten w powiązaniu z nr pojazdu "619" i drogomierzem zamontowanym wewnątrz pojazdu wskazywały, że pojazd ten miał kojarzyć się pasażerom z taksówką. Zdaniem Sądu I instancji oznaczenie pojazdu przekroczyło zakres dopuszczalnego oznakowania dla pojazdów wykonujących przewozy na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. Napis obejmujący: zwrot "przewóz osób" lub "przewóz" łącznie z ciągiem tych samych cyfr, pisanych w takim samym układzie stanowił w rzeczywistości nazwę przedsiębiorcy, tym bardziej że w taki sam sposób skarżąca oznaczała i inne pojazdy wykonujące w jej imieniu przewozy osób (bezsporne). Reasumując WSA stwierdził, że skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu kontroli przez skarżącą z jednoznacznym naruszeniem zakazu umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą przedsiębiorcy, organ administracji prawidłowo zastosował dyspozycję przepisu art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 2.9. pkt 2 załącznika nr 3 do tej ustawy, nakładając karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Zdaniem Sądu organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. To, że ustalenia te skarżąca interpretuje odmiennie, nie może prowadzić do wniosku o ich braku lub wadliwości. Jest bowiem poza sporem, iż pojazd był oznakowany w sposób wykazany ustaleniami kontroli. Zatem odmienna interpretacja przez skarżącą ustaleń, w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, sprowadza się jedynie do polemiki z organem administracji publicznej co do ich rozumienia. Innymi słowy skarżąca swoimi zarzutami zmierzała do dokonania odmiennej wykładni rozumienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d., których rozumienie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a to, że nie jest ono zbieżne z poglądem skarżącej, nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. J.G. zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez: a) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca dopuściła się popełnienia deliktu administracyjnego podczas, gdy na kontrolowanym pojeździe brak było zabronionych oznaczeń, o których mowa w ww. przepisie; b) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten zabrania przewoźnikom wykonującym przewozy okazjonalne umieszczania na pojeździe oznaczeń służących identyfikacji przedsiębiorcy jako wykonującego przewóz osób. 2) Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2) p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a w. zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez: a) uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, b) przyjęcie i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych nie znajdujących należytego oparcia w materiale dowodowym i niewystarczających do zastosowania prawidłowo rozumianych unormowań zawartych w art. 18 ust. 5 pkt b) u.t.d., a w szczególności, że: - "ciąg tych samych cyfr "646646" i w takiej samej konfiguracji (cyfry na drzwiach nad napisem przewóz osób stanowiły oznaczenie nazwy przedsiębiorcy, - "napis: przewóz osób miał (...) poniekąd zastępować wymagany dla taksówki napis z baneru "taxi", - "ciąg tych samych cyfr, w takiej samej kolejności z napisem na drzwiach: przewóz osób miał potencjalnym klientom wskazywać jednoznacznie, że pojazdy tak oznakowane należały do konkretnego przedsiębiorcy taksówkowego, - co do możliwości upewnienia się, że pojazdy tak oznakowane miały stanowić taksówkę i należały do skarżącej, potencjalny pasażer uzyskiwał dodatkową informację, umieszczoną na szybie tylnych prawych drzwi, wskazującą adres internetowy obejmujący w nazwie firmę skarżącej: [email protected], jak i cennik usług przewozowych. c) bezkrytyczne i niepotwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie, iż umieszczone na pojeździe napis obejmujący ciąg cyfr "646 646" wraz ze zwrotem "przewóz osób" stanowił przyjętą przez skarżącą na użytek wykonywanych przewozów nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit b) u.t.d., a nie były oznaczeniem odróżniającym pojazdy świadczące usługi na licencji skarżącej, od taksówek, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia naruszenia przez skarżącą przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d., należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, umieszczenie na pojeździe oznaczenia "przewóz osób" w połączeniu z ciągiem cyfr "646", które nie stanowią numeru telefonu przedsiębiorcy (a jedynie jego fragment) nie może jeszcze zostać uznane za nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. Należy zauważyć, że dopiero z dniem 29 czerwca 2012 r. weszła w życie nowelizacja art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. i obecnie w myśl tego przepisu zabrania się umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi. Zatem przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli pojazdu, zabraniał umieszczania w pojeździe wyłącznie oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy (por. np. wyroki NSA z 20 października 2009 r., sygn. akt II GSK 110/09 i z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 330/09). Należy jednak podkreślić, że nie oznacza to, iż za nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. organ może przyjąć zupełnie dowolne oznaczenie, które przedsiębiorca umieścił na pojeździe. W szczególności nazwą taką nie mogą być oznaczenia "przewóz" lub "przewóz osób", bowiem odnoszą się one do rodzaju wykonywanych usług transportowych, a nie do konkretnego przedsiębiorcy. Niezbędne jest również wykazanie, że oznaczenie to (inne niż firma przedsiębiorcy), jest rzeczywiście nazwą, jaką ten przedsiębiorca nadał składnikom majątkowym swojego przedsiębiorstwa i się nią posługuje. Zauważyć należy, że w znaczeniu potocznym nazwa oznacza wyraz albo połączenie wyrazowe oznaczające kogoś lub coś (http://sjp.pwn.pl/szukaj/nazwa). Dopiero z dniem 29 czerwca 2012 r., a więc już po przeprowadzeniu kontroli pojazdu, weszła w życie nowelizacja art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. rozszerzająca zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń o inne oznaczenia mające na celu identyfikację przedsiębiorcy. Dopiero od tego momentu zakazane jest więc umieszczanie innych oznaczeń, które – nie będąc nazwą przedsiębiorcy – mogą identyfikować przedsiębiorcę, np. w wyniku jednolitego oznaczania pojazdów lub ich jednolitej kolorystki. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że zasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, zawarty w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku wskazał, że napisy: "przewóz osób" (jak na drzwiach pojazdu), występujące zawsze w połączeniu z ciągiem tych samych cyfr "646646", stanowiły oznaczenie nazwy przedsiębiorcy, przyjętej przez skarżącą na użytek wykonywanych przewozów, bowiem umieszczane były także na innych pojazdach należących do skarżącej. Poglądu tego nie można jednak podzielić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt umieszczenia podobnych oznaczeń na innych pojazdach przedsiębiorcy nie może jeszcze oznaczać, że jest to nazwa przedsiębiorcy, którą przyjął on do oznaczania wykonywanych przez siebie przewozów. Należy jeszcze raz podkreślić, że art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. w brzmieniu obowiązującym przed 29 czerwca 2012 r. nie zawierał całkowitego zakazu umieszczania oznaczeń na pojazdach nienależących do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, ale zakazywał umieszczania oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. W konsekwencji zadaniem organów było zatem wykazanie środkami dowodowymi, że oznaczenie umieszczone na pojeździe jest w istocie nazwą przedsiębiorcy, adresem lub jego numerem telefonu, czego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie dokonano i na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji. Nie zachodzi konieczność ustosunkowania się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż ewentualne uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. Decydujące znaczenie miało bowiem – o czym już była mowa na wstępie niniejszych rozważań – naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.